Politique Internationale - La Revue n°165 - AUTOMNE - 2019

sommaire du n° 165
Faut-il se préparer à la fin de l'OTAN ?
Article de Bruno Tertrais
Directeur adjoint de la Fondation pour la recherche stratégique (FRS). Auteur, entre autres publicat
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Il y a vingt ans, alors que l'Alliance atlantique s'apprêtait à célébrer son cinquantième anniversaire, l'auteur de ces lignes publiait un article intitulé « L'OTAN existera-t-elle encore en 2009 ? » (1). Il y faisait valoir que la perte du sens de la mission de l'organisation après la disparition de la menace soviétique, les désaccords sur les opérations de maintien de la paix, ainsi que le désintérêt croissant des États-Unis pour l'Europe, soulevaient la question de la capacité de l'Alliance à survivre dix ans après cette date. 



Aujourd'hui, l'OTAN a repris de la vigueur et ses missions au titre de l'article 5 du traité de Washington (qui contraint ses membres à porter secours à ceux d'entre eux qui seraient attaqués) occupent à nouveau le devant de la scène. Mais des interrogations se font jour quant à la solidité politique de l'Alliance. Les relations transatlantiques connaissent, en effet, de graves tensions que l'agressivité de la Russie ne risque pas d'atténuer. L'OTAN en tant qu'organisation militaire s'est remarquablement adaptée et a même subi une sorte de cure de jouvence, mais l'Alliance atlantique, au sens de la relation politique transatlantique, reste en difficulté - notamment sous les coups de boutoir de M. Trump. 



Aussi est-il légitime de penser ce qui fut longtemps impensable et de réfléchir au scénario de la fin de l'OTAN. Le sommet de Londres, en décembre 2019, pourrait-il être le dernier ? 



 



L'hypothèse de la fin de l'OTAN



 



Certains aspects de l'évolution actuelle de l'OTAN sont rassurants. De récentes décisions communes ont amélioré l'état de préparation des forces - et donc la dissuasion d'une agression - grâce à une présence accrue à l'Est (Pologne, pays baltes) et à des exercices à grande échelle. Certes, la capacité de l'OTAN à acheminer rapidement des renforts à travers le continent reste problématique, mais une initiative adoptée en 2018 contribuera à renforcer sa posture militaire de défense de l'Europe : il s'agit d'être capable de déployer trente bataillons terrestres, trente navires de combat et trente escadrons de combat en trente jours - alors que le dispositif de l'OTAN est aujourd'hui, pour l'essentiel, un simple « fil déclencheur » (trip-wire) à la frontière russe. Autre innovation de nature à renforcer sa crédibilité : l'Organisation a clairement fait savoir en 2014 que certaines cyberattaques pouvaient être qualifiées d'« attaques armées », ce qui permettait de déclencher l'article 5 si nécessaire.



De même, les interrogations relatives à la pérennité de l'engagement des États-Unis ne doivent pas masquer une réalité plus encourageante : la présence militaire américaine en Europe s'est accentuée depuis l'invasion de la Crimée ; et le marché européen constitue toujours un débouché très important pour l'industrie de défense d'outre-Atlantique, les alliés continuant à « acheter américain » pour des raisons autant politiques que militaires. Quant au soutien du Congrès des États-Unis et de l'opinion publique américaine envers l'OTAN, il ne faiblit pas, bien au contraire. La proportion d'Américains favorables à un maintien, voire à un accroissement de l'engagement de leur pays envers l'Alliance a, en effet, augmenté depuis la fin de la guerre froide - un résultat qui n'a pas été affecté par les politiques de Donald Trump (2). Ils sont même plus nombreux à avoir une image positive de l'OTAN (64 %) que les Allemands (63 %) (3).



L'Alliance atlantique était, à l'origine, fondée sur un socle de valeurs et d'intérêts communs, même si les premières étaient, dans une large mesure, subordonnées aux seconds. De fait, l'arrivée au pouvoir de dictatures militaires n'a pas empêché la Grèce, le Portugal et la Turquie de rester membres. La défense des valeurs démocratiques n'a jamais été la seule raison de l'engagement des États-Unis : l'objectif était surtout d'éviter une guerre majeure sur le sol européen, dont les répercussions économiques auraient été désastreuses, et de profiter des avantages de l'OTAN en termes de ventes d'armements, de collecte de renseignements, de détection et d'alerte (départs de missiles).



Ce qui est troublant dans le contexte actuel, c'est que l'on s'interroge à la fois sur les valeurs communes et sur les intérêts communs. Beaucoup d'Européens ne voient pas ce qu'ils ont en partage avec l'Amérique de Donald Trump ou avec la Turquie de Recep Tayyip Erdogan. Plusieurs membres de l'Alliance sont réceptifs aux politiques de la Russie, voire ouverts à son influence. La persistance de la menace terroriste, d'une part, et la résurgence de l'agressivité russe, d'autre part, ont fait apparaître des divergences de vues au sein du Conseil de l'Atlantique Nord - des divergences soigneusement dissimulées derrière le concept fumeux de « défense à 360° » promu par les autorités de l'OTAN depuis quelques années (4).



Bien que les prévisions suggérant que l'élargissement de l'OTAN (qui est passée de douze membres fondateurs à vingt-neuf) rendrait le consensus plus difficile n'aient jamais vraiment été validées par les faits, la plupart de ceux qui l'ont rejointe depuis 1991 apportent des contributions relativement faibles à l'effort de défense commun (à l'exception notable de la Pologne) et n'ont guère contribué à accroître son efficacité en tant qu'organisation militaire. À ce constat s'ajoute une réalité statistique : dans une alliance à vingt-neuf - sans doute bientôt à trente, avec l'adhésion annoncée de la Macédoine du Nord - cinq pays membres, en moyenne, sont en période électorale, ce qui rend d'autant plus compliquée la prise de décision. 



Ce manque d'unité, derrière la façade rassurante des communiqués au ton souvent lénifiant, a un effet négatif sur l'OTAN comme instrument de dissuasion et donc de prévention de l'agression. À tort ou à raison, la Russie pourrait miser sur le fait que l'Alliance ne serait pas en mesure de déclencher l'article 5 en temps de crise. Et il est vrai que, face à une attaque armée russe très limitée, le précédent du 11 septembre 2001, qui avait vu le Conseil de l'Atlantique Nord déclarer que les conditions de la défense collective étaient réunies, pourrait ne pas s'appliquer. Les sondages sont éloquents. En 2015 - avant même, donc, l'élection de Donald Trump -, 58 % des Allemands et 53 % des Français se disaient opposés à l'idée d'employer la force militaire si un pays membre de l'Alliance était attaqué par la Russie (5). En 2019, seule une minorité d'Européens se disent prêts à soutenir les États-Unis dans un conflit avec la Russie (6). Dans de telles circonstances, il pourrait être plus difficile de parvenir à l'unanimité, sachant qu'une telle décision risquerait d'entraîner l'Alliance dans une guerre totale avec Moscou. Certains pays membres pourraient être tentés de « donner encore une chance à la diplomatie » et empêcher ainsi le consensus d'émerger, au risque de retarder imprudemment le lancement d'opérations communes de défense. 



On le voit : les incertitudes quant à l'avenir de l'OTAN sont aujourd'hui plus grandes qu'elles ne l'étaient en 1999. Et, cette fois, c'est l'Amérique qui est sans doute le principal problème. 



 



États-Unis : le maillon faible



 



D'une certaine manière, on avait connu une première alerte après le 11 septembre : la Maison-Blanche avait initialement décliné les offres d'assistance de ses alliés européens, arguant de la complexité inhérente à toute opération de l'OTAN alors que Washington souhaitait réagir sans tarder. Le problème nouveau s'appelle bien sûr Donald Trump. Lorsqu'un président des États-Unis exprime sa crainte que l'un de ses alliés - en l'espèce, le Monténégro - n'entraîne les États-Unis dans une guerre, et que son secrétaire d'État élude du même coup la question du soutien américain à ce pays s'il était attaqué, il est difficile de considérer que la crédibilité de l'OTAN en tant qu'instrument de dissuasion n'est pas atteinte (7). L'hôte de la Maison-Blanche va parfois même jusqu'à évoquer, devant ses conseillers, l'hypothèse d'un retrait pur et simple de l'OTAN (ou d'autres traités de défense comme celui qui lie les États-Unis au Japon (8)). Certes, la menace russe représente un facteur de cohésion moins puissant que la menace soviétique. Quant à l'importance de l'Europe comme débouché des exportations militaires, elle a décru à la fois en termes absolus (en volume) et en termes relatifs (l'Amérique vend davantage à l'Arabie saoudite qu'à l'Europe). Le général James Mattis, secrétaire à la Défense jusqu'à la fin 2018, avait réussi à persuader le président Trump de modérer sa position. Il lui aurait par exemple dit un jour : « Si vous n'aviez pas l'OTAN, vous auriez dû l'inventer. (...) Il n'y a aucune chance que la Russie gagne une guerre si elle s'en prend à l'OTAN » (9). Mais il est parti, et l'on peut se demander si le président américain ne sera pas tenté, un jour ou l'autre, de sauter le pas, a fortiori s'il est réélu en 2020.   



Même si, encore une fois, l'OTAN est loin d'être impopulaire aux États-Unis, la pente naturelle de l'Amérique l'incline à se méfier des alliances, surtout lorsqu'elles comportent des engagements de défense contraignants. Selon certains analystes, l'ordre libéral qui prévalait au XXe siècle ne serait plus aujourd'hui à son avantage. Le système multilatéral forgé au lendemain de la Seconde Guerre mondiale n'aurait été qu'une simple parenthèse dans l'histoire des États-Unis qui seraient en train de revenir à une tradition moins isolationniste qu'unilatéraliste et mercantile, « colbertiste » en quelque sorte (10). Sur le plan militaire, elle passerait du rôle d'« organisateur présent » (onshore organizer) à celui d'« arbitre distant » (offshore balancer). Rappelons, au demeurant, que la présence militaire américaine sur le continent devait être provisoire : dans les années 1950, on imaginait volontiers que l'Europe, une fois remise sur pied, puisse assurer sa propre défense. Une hypothèse qui reprend de la consistance au moment où la Chine tend à supplanter la Russie dans l'échelle des préoccupations des stratèges américains... 



 



La crise turco-américaine



 



Un autre sujet d'inquiétude concerne la Turquie, avec laquelle la crise couve depuis des années. En 2003 déjà - juste avant la nomination de M. Erdogan au poste de Premier ministre -, le Parlement turc s'était opposé à l'utilisation de son territoire pour le passage des GI's en partance pour l'Irak. Par la suite, Ankara avait systématiquement refusé que la question iranienne soit évoquée au Conseil atlantique. Le contentieux s'est aggravé avec la guerre en Syrie : dans leur lutte contre Daech et le régime de Bachar el-Assad, les États-Unis et l'Europe ont apporté leur soutien aux forces armées kurdes - que la Turquie considère comme un danger pour sa propre sécurité. Le tout dans un contexte de plus en plus tendu avec l'Union européenne qui, dans les faits, a fini par abandonner la perspective d'une adhésion turque. Les États européens s'agacent de l'influence qu'exerce Ankara sur sa diaspora et ils sont de plus en plus nombreux à reconnaître le génocide arménien, au grand dam du gouvernement turc...



La crise actuelle prend plus directement sa source dans les événements des années 2015-2016, qui ont culminé avec le différend sur l'achat à la Russie des systèmes de défense S-400. 



Un rappel pour commencer : depuis 1990, la Turquie cherche à se prémunir contre les risques militaires au sud de sa frontière (Syrie, Irak). L'OTAN avait d'ailleurs déployé à sa demande des systèmes antiaériens et antimissiles Patriot pendant la guerre du Golfe. L'administration Obama avait envisagé de vendre de tels systèmes à Ankara ; l'affaire traînant en longueur, Erdogan avait fait mine de se tourner vers la Chine... avant de se raviser. Il estimait que son pays était tellement important pour l'Alliance atlantique que celle-ci finirait bien par satisfaire ses besoins. Les alliés firent alors preuve d'inconséquence en retirant, en 2015, les moyens de protection aérienne de la frontière sud du territoire turc. Or quelques semaines plus tard, la Turquie abattit un avion russe ayant pénétré, sans doute par erreur, dans son espace aérien. L'OTAN refusa de se montrer solidaire d'Ankara. 



Mais c'est la tentative de coup d'État de juillet 2016 qui a véritablement marqué le début de la crise ouverte entre la Turquie et ses alliés. Pour Erdogan, pas de doute en effet : ce sont des forces pro-occidentales, sinon les États-Unis eux-mêmes, qui étaient derrière cette manoeuvre. Et le refus américain d'extrader le prédicateur Fethullah Gülen (ce qui serait légalement difficile), qu'il considère comme l'inspirateur de ce putsch raté, n'a fait que conforter le maître de la Turquie dans son idée.  



On comprend mieux, dès lors, la décision prise en 2017 d'acquérir des systèmes de défense aérienne S-400 perfectionnés auprès de la Russie : elle s'explique à la fois par la frustration d'Ankara vis-à-vis de ses alliés et par la paranoïa d'Erdogan qui cherche, désormais, à protéger ses centres de pouvoir contre une attaque aérienne à l'occasion d'un nouveau coup d'État. Cette décision a été prise contre l'avis des militaires russes, peu enclins à voir déployés sur le territoire d'un État membre de l'OTAN des systèmes de défense antiaérienne modernes alors même qu'un avion russe avait été abattu par la chasse turque quelques années auparavant. Mais avec la bénédiction des penseurs turcs de la mouvance « eurasienne » qui veulent voir le pays se tourner vers l'Est. 



La Russie a bien joué son coup : plutôt que de jeter de l'huile sur le feu après l'incident aérien de 2015, elle s'est contentée de frapper la Turquie au portefeuille (embargo sur les importations de produits agricoles turcs, interruption des vols charters vers la Turquie...) et lui a rapidement proposé un rapprochement militaire et commercial - notamment dans le secteur énergétique -, permettant ainsi d'enfoncer un coin au sein de l'Alliance. Moscou lui a vendu les S-400 dans des conditions particulièrement avantageuses, sans pour autant lever toutes les sanctions infligées en 2015 à Ankara... 



Ces systèmes ont commencé à être livrés en juillet 2019. Or ils posent deux problèmes majeurs à l'OTAN et aux États-Unis. D'abord, ils ne pourront pas être branchés sur le système de défense aérienne intégré de l'organisation multinationale, piloté depuis la base de Ramstein en Allemagne. Ensuite et surtout, leur simple présence sur le territoire d'un pays membre pourrait permettre à la Russie de percer à jour les forces et les faiblesses des chasseurs-bombardiers de l'OTAN, comme le F-35 américain, programme d'avion de combat de nouvelle génération auquel la Turquie est partie prenante. D'où la réaction ferme du Pentagone, qui a annoncé fin juillet mettre un terme à cette participation et a interrompu tant la livraison des F-35 à Ankara (4 seulement sur 116 avaient été livrés) que la formation des pilotes turcs aux États-Unis (11). Ce n'est pas tout : la Turquie encourt également des sanctions au titre du Countering America's Adversaries Through Sanctions Act (CAATSA, voté par le Congrès en 2017) (12). 



Une sortie de crise est-elle possible ? M. Trump est ennuyé par cette affaire : il entretient une bonne relation personnelle avec M. Erdogan qui pensait sans doute, à tort, que cette amitié prévaudrait sur la loi américaine. Le président américain pourrait tenter de bloquer, pour un temps au moins, l'application des sanctions jusqu'à ce qu'un éventuel compromis soit trouvé. Mais, pour l'heure, aucun arrangement n'est en vue. Malgré de nouvelles propositions américaines, les intercepteurs Patriot ne semblent plus intéresser la Turquie. Le non-déploiement des S-400 ne satisferait personne. Or en l'absence de compromis, l'alliance objective avec la Russie a toutes les chances de devenir plus solide. M. Poutine ne manquera probablement pas de proposer à son homologue turc d'acheter des chasseurs-bombardiers russes pour remplacer les F-35 perdus... 



Il ne serait pas raisonnable, à ce stade, de parler d'un véritable retournement d'alliance. Des crises semblables se sont déjà produites entre l'Amérique et la Turquie - notamment un embargo sur les armes en 1974, après l'invasion de Chypre. « Une rupture entre la Turquie et l'OTAN serait l'issue la plus extrême possible de l'imbroglio des S-400 », juge un commentateur avisé (13). Les développements politiques que l'on vient d'évoquer sont largement contingents et n'auraient pas eu lieu sans la connivence de deux « hommes forts » qui se respectent mutuellement, l'un à Ankara et l'autre à Moscou. Or la longévité politique du premier ne va pas de soi. Les intérêts des deux pays ne coïncident que partiellement : ils sont essentiellement économiques (y compris sur le plan énergétique) et tactiques (Syrie). Sur le plan militaire, la Turquie est toujours engagée dans l'OTAN - et la coopération avec les États-Unis lui est encore précieuse. L'Empire ottoman a perdu toutes ses guerres contre l'Empire russe, et l'histoire des 300 dernières années prouve que la Turquie se tourne vers l'Europe dès que la Russie montre ses muscles. Ce fut le cas à la fin du XVIIIe siècle (perte de la Crimée) ou après la Seconde Guerre mondiale.



Il n'empêche : Erdogan ou pas, la Turquie a changé. Les ultranationalistes et les cercles « eurasiens » constituent une bonne partie de l'élite du pays, alors que les militaires, plus enclins à préférer les liens avec l'Occident, sont aujourd'hui marginalisés. Avec 59 % d'opinions favorables, la Russie est devenue, et de loin, l'allié préféré de la population turque, devant la Chine (47 %), laissant l'Allemagne (36 %) et surtout les États-Unis (20 %) loin derrière (14).



La place de la Turquie dans l'OTAN est, dès lors, un sujet de légitimes interrogations. On l'a dit : les membres de l'Alliance atlantique sont censés partager sinon les mêmes valeurs et les mêmes intérêts, du moins les unes ou les autres. Ce n'est sans doute plus vrai pour la Turquie. Il ne serait pas dans l'intérêt stratégique de l'Europe et des États-Unis de prendre l'initiative d'une rupture totale avec Ankara, ne serait-ce qu'en raison de sa position géographique qui la rend incontournable. Et aucune procédure n'est prévue pour exclure un pays de l'OTAN - ce que, en tout état de cause, peu d'alliés soutiendraient. Le risque est plutôt celui d'un coup de sang de M. Erdogan, qui pourrait décider de se retirer de l'OTAN ou de chasser les troupes américaines de la base d'Incirlik.  



 



La fin de l'OTAN : quels scénarios ? 



 



Quels sont les scénarios qui pourraient conduire à la fin de l'OTAN ? On peut en distinguer trois. 



Le premier verrait une décision subite et unilatérale de M. Trump, qui ordonnerait du jour au lendemain le retrait des États-Unis du traité de l'Atlantique Nord. Il pourrait prendre pour prétexte les différends commerciaux transatlantiques, l'insuffisance des dépenses militaires européennes ou encore la volonté affichée des Européens de se doter des instruments de leur autonomie - qui relèverait alors de la prophétie auto-réalisatrice. Cette dernière thèse, qui veut que l'Europe, en bâtissant son autonomie stratégique, finirait par convaincre les États-Unis de quitter le continent, a été maintes fois suggérée depuis 1990. Elle n'a guère de fondement empirique, et le renforcement récent de la présence militaire américaine souligne son caractère artificiel ; mais il est vrai que si les Européens n'achetaient plus américain, l'une des cordes de rappel de la relation transatlantique disparaîtrait. À l'occasion d'un conflit durable hors d'Europe (Moyen-Orient, Asie) qui s'accompagnerait d'une forte implication militaire des États-Unis, M. Trump pourrait être conduit à demander un effort accru à ses alliés. Si jamais les Européens rechignaient à « garder la maison » sur le Vieux Continent pendant que leur protecteur américain se battrait sur d'autres théâtres d'opérations, nul doute que ce dernier en prendrait ombrage (15). Et en tirerait les conséquences...



Il existe aux États-Unis un débat sur la forme d'un tel retrait, dont la procédure est prévue par l'article 13 du traité : le président pourrait-il le décider unilatéralement ? Sur le plan légal, peut-être, mais sur le plan politique, ce n'est pas si simple. En cas de contestation, la question pourrait être portée devant la Cour suprême. Qui, à ce moment-là, pourrait comprendre une majorité favorable à M. Trump (16). 



Le deuxième scénario serait celui du délitement et de la mort lente à force de « saigner de mille coupures » du fait de l'accumulation des désaccords politiques et des crises successives. La Maison-Blanche pourrait réduire sa contribution financière à l'organisation ou, du moins, sa participation aux exercices - comme elle l'a déjà fait sur la péninsule coréenne. Un changement de son dispositif militaire ou nucléaire stationné sur le continent n'est pas non plus à exclure, qu'il s'agisse d'une tentative visant à améliorer ses relations avec la Russie, de représailles contre un geste malheureux (par exemple, un renoncement de l'Allemagne à ses responsabilités nucléaires (17)) ou d'un simple mouvement d'humeur. Dernière hypothèse : si Moscou se montrait menaçante aux yeux de la Pologne ou des pays baltes, M. Trump pourrait refuser d'élever l'état d'alerte ou de préparation des forces américaines en Europe afin de contraindre les alliés à en faire davantage...  



Mais les coups portés à la solidarité transatlantique pourraient venir de ce côté-ci de l'océan. Car c'est aussi dans les esprits européens que la solidarité de défense qui unit les pays de l'Alliance s'est émoussée : nombre d'entre eux ont perdu leur appétence à exercer leurs responsabilités à l'égard des États-Unis (alors que cette solidarité avait été immédiate après le 11 septembre). Le soutien à l'organisation a baissé : il n'est plus que de 59 % au Royaume-Uni, 54 % en Allemagne et... 39 % en France (18). 



Enfin, reste le retrait total de l'OTAN d'un pays membre (autre que les États-Unis) - ce qui n'est jamais arrivé. Ce scénario est concevable, on l'a dit, dans le cas de la Turquie, mais peut-être aussi dans celui de pays soumis à une forte influence russe, comme la Bulgarie ou le Monténégro, qui a rejoint l'organisation en 2017. Il pourrait aussi tenter un État européen gouverné par des forces nationalistes. De tels pays pourraient à tout le moins, avec l'aval de Moscou, empoisonner l'atmosphère des débats au Conseil de l'Atlantique Nord - ce qui, en retour, pourrait susciter l'ire de M. Trump (19). Ce scénario repose davantage sur l'éventualité d'une spirale négative d'actions et de réactions américaines et européennes que sur une décision soudaine de Washington.   



Défendre l'Europe sans l'Amérique 



Revenons au scénario principal : si les États-Unis se retiraient de l'OTAN, que pourrait faire l'Europe ? Deux hypothèses sont envisageables.   



Dans la première, un retrait pourrait être accompagné d'un maintien de la présence militaire américaine sur le continent - par intérêt politique (influence), militaire (utilisation des bases et des moyens de renseignement) et économique (vente de matériels). L'engagement de Washington dans la défense de l'Europe serait alors exclusivement composé d'un tissu de relations bilatérales (accords de stationnement de forces...).



L'OTAN pourrait-elle encore fonctionner avec une Amérique « sur le côté de la route » ? En théorie, oui. Le caractère spécifique de l'organisation serait assuré par la présence à la table du Conseil de l'Atlantique Nord - si elle se confirmait après un retrait américain - de pays non membres de l'Union européenne (Norvège, Turquie, Monténégro, Macédoine du Nord demain et sans doute Royaume-Uni après-demain) ainsi que par celle du Canada et de l'Islande - deux États dont la présence permettrait aussi à l'organisation de pérenniser sa nature « transatlantique ». Il reste que l'OTAN est fondée sur un double principe : celui du consensus, mais aussi celui du leadership américain. Et, dans les faits, c'est souvent le second qui permet le premier. Il n'est pas dit qu'elle saurait s'adapter. La responsabilité de commandant suprême des forces armées en Europe (SACEUR) ne pourrait plus être exercée par un officier américain, et la coïncidence entre ce poste et celui de commandant des forces américaines en Europe - une des clés de l'engagement des États-Unis sur le continent - prendrait fin. Il y a exactement trente ans, une étude internationale avait approfondi ce scénario. Elle mettait en exergue l'importance de la présence militaire américaine sur le continent pour « la stabilité et la cohésion » de la défense de l'Europe et concluait qu'en son absence « l'OTAN s'effondrerait purement et simplement » (20).



Dans la deuxième hypothèse - celle d'un retrait total des États-Unis -, les Européens seraient tentés de s'organiser par eux-mêmes. L'OTAN pourrait alors être transformée en une instance de coordination entre l'UE et d'autres pays non membres. Les états-majors, quartiers généraux et centres de commandement de l'organisation seraient « rachetés » par l'Europe.



Sur le plan strictement militaire, l'Europe peut-elle se défendre seule ? Sur le papier, elle fournit déjà l'essentiel des forces de combat sur le continent. Et la question nucléaire ne serait sans doute pas la plus lourde à régler : la garantie américaine pourrait être remplacée, mutatis mutandis, par une garantie franco-britannique qui ne serait pas nécessairement moins crédible en dépit de la disproportion des potentiels (21). Mais c'est sur le plan qualitatif que le déficit militaire est préoccupant. Si l'Europe voulait se doter d'une capacité dissuasive proche de celle que l'OTAN lui procure aujourd'hui, elle devrait y consacrer un budget très significatif. L'Institut international d'études stratégiques a calculé qu'il lui faudrait consentir un effort financier compris entre 300 et 450 milliards de dollars sur dix à vingt ans (22). Selon une autre évaluation, elle devrait débourser 300 milliards de dollars rien que pour remplacer les moyens antiaériens, logistiques, de ravitaillement en vol, de renseignement et de surveillance que les Américains remporteraient avec eux (23). Enfin, comment convaincre les forces souverainistes et nationalistes d'accélérer l'intégration européenne dans ce domaine ? 



Pour finir, et par souci d'exhaustivité, on peut mentionner un troisième scénario : le démantèlement de l'OTAN à la suite de la transformation profonde et durable de la Russie en une véritable démocratie libérale, et son remplacement, dans les faits, par un système de sécurité collective paneuropéen basé sur l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Ce scénario ne s'était pas produit après 1990 : les démocraties est-européennes étaient encore fragiles, et l'avenir de la Russie incertain. Les pays membres souhaitaient par ailleurs bénéficier de l'OTAN en tant que « boîte à outils » pour les opérations de maintien de la paix. La situation géopolitique a changé, mais l'hypothèse demeure tout aussi peu crédible à court et à moyen terme.



En guise de conclusion : l'OTAN en 2029



La célèbre formule du premier secrétaire général de l'OTAN (1952-1957), lord Ismay, selon lequel l'Alliance avait pour but de maintenir « les Russes dehors, les Américains dedans et les Allemands à terre », reste valable pour ses deux premières propositions. Il est probable qu'en 2029 l'OTAN existera toujours. Parce que c'est à la fois dans l'intérêt des États-Unis et dans celui des Européens, et que les deux rives de l'Atlantique entretiennent un lien de dépendance mutuelle - certains diraient une double addiction. Peut-être aura-t-elle été élargie aux pays nordiques ou balkaniques (l'accession de la Macédoine du Nord, qui a réglé son contentieux avec la Grèce, ne saurait tarder), voire à la Géorgie et/ou à l'Ukraine, à condition qu'elles ne soient plus en conflit ouvert avec Moscou. L'OTAN contribuera, dans une certaine mesure, aux opérations de lutte contre le terrorisme et de stabilisation au Moyen-Orient et en Afrique du Nord - en particulier dans le cas d'un événement du type 11 septembre en Europe qui serait attribué à une entité de la région. Mais tant que la Russie demeurera une menace potentielle pour ses voisins de l'Ouest, les missions militaires de l'Alliance continueront de porter prioritairement sur la dissuasion vis-à-vis de Moscou.



 



On l'aura compris : l'OTAN se porte bien, mais l'Alliance atlantique est en grande difficulté. La première peut-elle rester isolée de la seconde ? Les Européens sont-ils prêts à encaisser le choc que représenterait un retrait américain de l'organisation ? À ces deux questions la réponse est probablement négative. C'est pourquoi il n'est pas inutile, même si le scénario demeure peu probable, de se préparer d'une manière ou d'une autre à la fin de l'OTAN.



 



(1) Bruno Tertrais, « L'OTAN existera-t-elle encore en 2009 ? », La Revue internationale et stratégique, no 32, hiver 1998, pp. 121-129.



(2) America Engaged, Chicago Council on Global Affairs, 2 octobre 2018.



(3) Jacob Poushter et Alexandra Castillo, Americans and Germans are worlds apart in views of their countries' relationship, Pew Research Center, 26 novembre 2018. 



(4) Il s'agit de regarder autant « au Sud » et « à l'Ouest » qu'« à l'Est » et « au Nord », en partant du principe que les risques et les menaces peuvent venir de n'importe quel azimut.



(5) Katie Simmons et al., NATO Publics Blames Russia for Ukrainian Crisis, but Reluctant to Provide Military Aid, Pew Research Center, 10 juin 2015. 



(6) Susi Dennison, Give the people what they want : Popular demand for a strong European foreign policy, European Council on Foreign Relations, septembre 2019. 



(7) À la question d'un journaliste lui demandant si l'Amérique défendrait le Monténégro, dernier État en date à avoir rejoint l'OTAN (2017) et l'un des plus petits pays de l'Alliance, Donald Trump répond : « Ce sont [les Monténégrins] des gens très agressifs. Ils pourraient devenir agressifs - et - félicitations, vous vous retrouvez avec une Troisième Guerre mondiale (...). Mais c'est la manière dont les choses ont été conçues. » Cité in Scott Neuman, « In Interview, Trump Appears To Question NATO's "Collective Defense" Clause », National Public Radio, 29 juillet 2018 ; Mike Pompeo : « Je ne vais pas me lancer dans des hypothèses sur ce qui pourrait se passer, ou comment tel ou tel scénario pourrait se dérouler, mais soyez-en sûre : l'Amérique a toujours été là dès lors que d'importants intérêts américains ou mondiaux étaient en jeu. » Interview avec Martha MacCallum de Fox News, 23 février 2019.



(8) Jennifer Jacobs, « Trump Muses Privately About Ending Postwar Japan Defense Pact », Bloomberg, 25 juin 2019.



(9) Cité in Bob Woodward, Fear. Trump in the White House, New York, Simon & Schuster, 2018, p. 78.



(10) Tony Corn, « Du colbertisme en Amérique », La Revue des deux mondes, novembre 2018 ; « Donald Trump et le retour de l'Histoire », Le Débat, no 198, février 2018.



(11) La sortie du programme se déroulera progressivement jusqu'au 31 mars 2020, un mois avant que quatre batteries d'intercepteurs S-400 soient opérationnelles. La Turquie a déboursé 1,4 milliard de dollars pour l'acquisition des F-35. Quant à l'arrêt de la participation turque au programme, elle représentera une perte évaluée à 9 milliards pour l'industrie du pays.



(12) En septembre 2019, ces sanctions n'avaient pas encore été imposées, les États-Unis cherchant à en reculer l'application afin de laisser une chance à une issue diplomatique. 



(13) Mehmet Yegin, « Turkey between NATO and Russia : The Failed Balance », SWP Comment, no 30, juin 2019.



(14) KANA Research, Southeastern Mediterranean and Balkan Monitor, mai 2019. Une autre enquête établissait, en 2017, que seuls 23 % des Turcs avaient une attitude favorable envers l'OTAN (Pew Global Attitudes Survey, printemps 2017).



(15) La question de l'attitude de l'OTAN en cas de conflit entre les États-Unis et la Chine (ou la Corée du Nord) est intéressante et peu souvent abordée. L'article 5 du Traité ne pourrait être déclenché si les États-Unis étaient victimes d'une « attaque armée » dans un tel conflit - à moins d'une escalade dans la zone décrite à l'article 6 (« Europe et Amérique du Nord »). Il est exact de dire que « si les tensions entre les États-Unis et la Chine devaient continuer à croître, les membres européens de l'OTAN (...) devraient alors être suffisamment forts pour pouvoir dissuader de manière crédible la Russie de considérer la préoccupation de l'Amérique pour l'Asie comme une occasion irrésistible de faire valoir son avantage géostratégique en Europe ». Andrew A. Michta, « Shoring Up NATO Is In Europe's Own Interest », The American Interest, 28 décembre 2018.



(16) La Cour suprême est déjà à majorité conservatrice depuis 2019. Dans l'hypothèse d'une nouvelle nomination de M. Trump, le président disposerait alors d'une majorité plus solide de juges favorable à ses vues.  



(17) L'Allemagne est l'un des pays européens de l'OTAN participant au « partage des risques et des responsabilités nucléaires » : son aviation peut emporter des bombes nucléaires américaines B-61.



(18) Matthew Smith, Support for NATO falls in key European nations, YouGov, 3 avril 2019.



(19) Cela ne signifie pas que Moscou cherche à tout prix la fin de l'OTAN : pour elle, l'existence de l'organisation est à la fois un bouc émissaire commode et, depuis toujours, une garantie de « contrôle » de la puissance allemande.



(20) Martin Farndale, « Could NATO cope without US forces ? », in Jane M. O. Sharp, Europe After an American Withdrawal. Economic and Military Issues, Oxford University Press, 1990, pp. 451-454.



(21) Sur la question nucléaire, voir Bruno Tertrais, « Will Europe Build Its Own Bomb ? », The Washington Quarterly, vol. 42, no 2, été 2019.



(22) Plus précisément, pour être à peu près assuré de vaincre la Russie dans un scénario régional (guerre limitée impliquant la Lituanie et la Pologne), entre 288 et 357 milliards. Douglas Barrie et al., Defending Europe : scenario-based capability requirements for NATO's European members, International Institute for Strategic Studies, avril 2019.



(23) The Economist, « Europe alone : July 2024 », 6 juillet 2019.

Notes :