Politique Internationale - La Revue n°163 - PRINTEMPS - 2019

sommaire du n° 163
Russie-Europe : le complexe dossier du gaz
Article de Céline Bayou
Chargée de cours à l’INALCO, membre associée du CREE (Centre de Recherches Europes-Eurasie – INALCO)
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Depuis plusieurs années, Moscou cherche à mettre en oeuvre une politique de diversification des voies d'approvisionnement de l'Europe en gaz russe. L'objectif est double : d'une part, sécuriser ses exportations ; de l'autre, contourner l'Ukraine, pays par lequel transitait la quasi-totalité du gaz russe à destination de l'Europe jusqu'au début des années 2000 et qui gère environ 35 % de ce flux aujourd'hui. L'Europe, de son côté, s'efforce elle aussi de procéder à une diversification dans le domaine énergétique : elle souhaite avoir accès à davantage de formes d'énergie importée, de fournisseurs et de voies d'acheminement.

Dans cet effort simultané des acteurs russes et européens, 2019 a toutes les chances de se révéler une année décisive. Pour au moins trois raisons. Premièrement, le contrat gazier qui lie la Russie et l'Ukraine pour le transport de gaz vers l'Europe arrivera à échéance le 31 décembre de cette année. Deuxièmement, la Russie a annoncé que le gazoduc sous-marin Nord Stream 2 (qui, via la mer Baltique, doit permettre d'acheminer 55 milliards de m3 de gaz naturel russe supplémentaires vers l'Allemagne aux termes d'un doublement du gazoduc parallèle existant, dénommé Nord Stream 1) serait mis en service fin 2019. Troisièmement, c'est également en décembre 2019 que le tube sous-marin TurkStream, disposé au fond de la mer Noire, doit devenir opérationnel : il fournira dans un premier temps le marché turc mais sa capacité, de 15,75 milliards de m3 par an, doit être doublée d'ici à 2022, ce qui lui permettra d'alimenter plusieurs pays d'Europe du Sud (1). Si la tenue de ces délais est régulièrement mise en cause, c'est pour des raisons politiques et non à cause d'entraves techniques. La Russie a déjà montré sa capacité à poser des tubes au fond de la mer : Blue Stream relie depuis 2003 la Russie à la Turquie à travers la profonde mer Noire (capacité de 16 milliards de m3 par an) et Nord Stream 1 (capacité de 55 milliards de m3 par an) court de Russie jusqu'en Allemagne via la Baltique depuis 2012. En revanche, les atermoiements et entraves de l'Union européenne, en particulier de plusieurs de ses pays membres (Danemark, Pologne, Grèce, Bulgarie, etc.), et l'intrusion des États-Unis dans le grand jeu gazier russo-européen sont de nature à retarder, voire à bloquer certains projets.

Nord Stream : doubler n'est pas diversifier

La difficile naissance de Nord Stream 1

Le premier projet de gazoduc Nord Stream, lancé en 2005, avait suscité une forte opposition de la part de certains États européens : résultat d'un accord passé entre deux amis, le président russe Vladimir Poutine et le chancelier allemand Gerhard Schröder, ce tube sous-marin visait explicitement à éviter les pays de transit. L'Ukraine, par laquelle passaient alors environ 80 % du gaz russe destiné à l'Europe (2), était visée en premier lieu (en bonne partie parce que, à l'issue de la Révolution orange de l'hiver 2004, une équipe pro-occidentale s'était installée au pouvoir à Kiev, mais aussi parce que les deux pays peinaient régulièrement et depuis longtemps à s'entendre sur le prix du gaz et du transit). La Pologne et la Lituanie, candidates à l'accueil de gazoducs terrestres, étaient mises à l'écart du tracé de Nord Stream, de même que la Lettonie et l'Estonie. Bruxelles décida de soutenir ce projet, parce qu'il était conforme à la politique énergétique commune concernant, en particulier, la diversification des voies d'acheminement. L'Union n'allait pas tarder à s'en féliciter : en 2006 puis en 2009, des « crises du gaz » opposèrent Kiev à Moscou du fait des arriérés de paiement ukrainiens et du montant des taxes de transit russes. Chaque fois, les livraisons à l'Europe furent interrompues pendant quelques jours. La Russie eut beau clamer qu'elle était un fournisseur fiable (3) et l'Ukraine crier à la manipulation, l'Europe n'en fut que confortée dans la certitude que son degré de dépendance vis-à-vis du gaz russe transitant par cette voie la laissait sans recours.

Nord Stream, qui allait bientôt relier le port de Vyborg (nord-ouest de la Russie) à celui de Greifswald (nord-est de l'Allemagne), permettrait au moins, à défaut de réduire la part du gaz russe dans le mix d'énergie importée, d'envisager une voie alternative en cas de nouveau différend. L'option semblait toutefois palliative au moment où l'ouest de l'Europe commençait à dénoncer avec insistance l'utilisation par la Russie de l'« arme énergétique » : qu'il transite par l'Ukraine, par Yamal-Europe (le tube d'une capacité de 33 milliards de m3 mis en service en 2006 via la Biélorussie et la Pologne) ou par la mer Baltique, le gaz restait russe et comptait alors pour plus de 30 % de l'approvisionnement extérieur en gaz de l'UE. Malgré l'opposition de la Pologne et des États baltes qui, à défaut d'être entendus lorsqu'ils dénonçaient une « diversification de façade », tentèrent de retarder le projet en avançant des arguments environnementaux, Nord Stream 1 fut mis en service début 2012.

Nord Stream 2 : quand la Russie et l'Allemagne font front commun

En septembre 2015, la proposition consistant à doubler ce gazoduc par un deuxième tube identique a provoqué de nouvelles réactions d'hostilité : en faisant passer la capacité de cette voie Nord de 55 à 110 milliards de m3 de gaz par an, l'Union prendra des risques géopolitiques considérables, avertissaient les détracteurs du projet (4). De fait, Nord Stream 2 va renforcer la position dominante de l'entreprise russe Gazprom en Europe ; affaiblir le rôle de l'Ukraine mais aussi de la Slovaquie et de la Pologne en tant que pays de transit ; et, en vulnérabilisant une Allemagne dont la dépendance vis-à-vis du gaz russe - de 40 % actuellement - va mécaniquement s'accroître, fragiliser l'Union européenne tout entière. Mais l'Allemagne, en pleine transition énergétique, estime avoir absolument besoin de ce gaz russe. Elle se trouve, en effet, confrontée à une problématique spécifique liée à sa décision en 2012 de sortir du nucléaire d'ici à 2022, et à sa forte dépendance vis-à-vis de la production de charbon, peu conforme aux engagements environnementaux de l'UE. Le plan de transition qu'elle a récemment adopté et qui prévoit de ne plus utiliser de charbon pour produire de l'électricité (il contribue aujourd'hui à 38 % de l'électricité consommée) à l'horizon 2038 va s'avérer extrêmement contraignant pour elle. En l'état actuel des techniques de stockage d'électricité et de suivi de charge (5), le fait que les réserves de gaz en Europe s'épuisent et que la production décline rend son recours accru au gaz russe inéluctable (6).

En outre, Nord Stream 2 ne va pas seulement sécuriser la Russie en tant que fournisseur ; il va également assurer à l'Allemagne une position dominante en Europe en tant que hub gazier. Or Berlin a déjà obtenu des dérogations, qui soulèvent quelques questions, sur le prolongement terrestre de Nord Stream 1 : le gazoduc Opal, qui court de Greifswald jusqu'à la frontière tchèque et est géré conjointement par une filiale de Gazprom et par l'entreprise allemande Wintershall, ne respecte pas le Troisième Paquet énergétique européen qui, depuis 2009, impose notamment l'accès aux tiers : le gaz qui circule dans Opal est russe à 100 % et provient uniquement de Nord Stream (7). Dès lors, la position initialement défendue par Angela Merkel, consistant à affirmer que Nord Stream 2 était un projet uniquement économique et ne justifiait pas, à ce titre, une intervention de la sphère politique, a été mal vécue dans les pays qui s'estiment potentiellement « victimes » des conséquences qu'aura la mise en service de ce gazoduc. Ce n'est qu'à l'issue de sa rencontre avec le président ukrainien Petro Porochenko en avril 2018 que Mme Merkel a modifié son discours, qualifiant cette fois Nord Stream 2 de projet « politique » doté d'une dimension « stratégique » et assurant qu'elle veillerait à ce qu'il ne nuise pas à l'économie ukrainienne (8). Berlin défend donc désormais ouvertement le maintien d'un corridor gazier ukrainien, mais sans répondre précisément aux questions qui taraudent Kiev : pour quel volume de gaz et à quelles conditions ?

La Commission européenne, de son côté, s'est engagée en faveur de la préservation du corridor ukrainien et ne soutient la construction de Nord Stream 2 que du bout des lèvres. Ses tentatives visant à s'opposer au doublement du gazoduc sous-marin ont mis du temps à aboutir à un résultat, qui reste bien modeste : Bruxelles a notamment proposé, en novembre 2018, une modification de la directive sur le gaz afin que les règles du Troisième Paquet énergétique européen soient désormais plus systématiquement applicables aux tubes reliant le territoire de l'Union européenne à des pays tiers. La Commission visait tout particulièrement les dispositions concernant l'accès aux tiers, les règles de tarification et la dissociation (unbundling) des structures de production, de transport et de distribution. Alors qu'elle était restée neutre jusque-là sur le projet Nord Stream 2, la France a provoqué un petit séisme en annonçant, le 7 février 2019, son intention de soutenir les amendements envisagés, fermement combattus par Berlin. Le 8 février, c'est un « compromis » qui a été proposé par Paris et Berlin, également accepté par les pays pourtant réticents au gazoduc baltique : le texte indique que l'application des règles européennes pour les gazoducs avec des pays tiers incombe à l'État où le tube entre pour la première fois dans l'UE afin de se relier au réseau européen. En l'occurrence, concernant Nord Stream 2, c'est donc le régulateur allemand qui sera chargé de négocier avec Gazprom les conditions de fonctionnement du tube et, si les partenaires le jugent nécessaire, de se tourner vers le régulateur européen, seul habilité à accorder une dérogation. Si ce compromis ne change pas grand-chose pour Nord Stream 2 (on estime tout au plus que l'achèvement du tube sera peut-être retardé par ces amendements), il accorde un peu plus de pouvoir à la Commission européenne, marque un changement dans la posture de la France et, surtout, a permis d'infléchir l'opposition de l'Allemagne aux amendements. Le 20 février, le Comité des représentants permanents des États membres de l'UE (Coreper) a approuvé ce texte de compromis.

Jusque-là, ce sont la Pologne et le Danemark qui s'étaient montrés les plus pugnaces pour retarder le projet : au cours de l'été 2016, l'Office polonais de la protection de la concurrence et des consommateurs (UOKiK) a accusé Nord Stream 2 de violer les règles communautaires de la concurrence applicables aux infrastructures approvisionnant le marché européen. L'infraction aurait pu coûter cher aux entreprises européennes engagées dans la construction du gazoduc (les allemandes Wintershall et Uniper, l'autrichienne OMV, l'anglo-néerlandaise Shell et la française Engie). C'est pourquoi elles ont décidé de laisser Gazprom être l'unique actionnaire de Nord Stream 2 et n'en sont que des « partenaires », ce qui les protège d'une sanction européenne mais ne les empêche pas de co-financer la construction du tube, à hauteur de 50 % de son coût. Plus récemment, et alors que les travaux de pose du tube sous-marin avaient déjà été lancés, c'est le Danemark qui a fait obstruction en refusant d'accorder les autorisations d'installation dans ses eaux territoriales, le tube devant passer à proximité de l'île de Bornholm. Copenhague, qui a reconnu souhaiter retarder le projet à défaut de pouvoir l'arrêter, a avancé des arguments sécuritaires et diplomatiques (tensions avec la Russie dans la région baltique et guerre en Ukraine). De fait, Nord Stream 2 est actuellement en cours de pose sans que son trajet soit définitivement arrêté.

TurkStream, la résurrection de South Stream

Un projet visant à contourner l'Ukraine par le sud

Beaucoup plus au sud, la Russie a lancé en 2007 l'idée d'un autre projet de gazoduc, appelé South Stream, qui devait, à travers la mer Noire, acheminer du gaz russe jusqu'en Bulgarie puis, en traversant les Balkans, jusqu'au terminal autrichien de Baumgarten (exploité par OMV).

Là encore, ce tube visait à éviter l'Ukraine. Mais il avait aussi pour objectif de rendre caduc le projet désigné comme Corridor Sud, une expression regroupant diverses options imaginées par l'UE et les États-Unis pour contrer l'emprise gazière russe en Europe et en Asie centrale (9) : le gaz devait dans un premier temps provenir du gisement de Shah Deniz II, situé en mer Caspienne et exploité par l'Azerbaïdjan puis, à terme, d'Asie centrale, d'Irak, voire d'Iran. Divers itinéraires avaient été envisagés pour acheminer ce gaz jusqu'en Europe de l'Ouest. Le projet le plus avancé était celui de Nabucco : ce gazoduc devait passer par la Turquie, la Bulgarie et la Roumanie pour aboutir également au hub de Baumgarten. Mais Nabucco s'est heurté à la concurrence, en particulier celle du projet russe qui l'a pris de vitesse, et aux incertitudes concernant son remplissage et sa rentabilité, ce qui a abouti à son abandon progressif, même si ses promoteurs envisagent toujours des projets plus modestes, par tronçons.

La « voie Sud », telle qu'envisagée cette fois par la Russie, devait consister en un gazoduc composé de quatre tubes traversant la mer Noire depuis le sud de la Russie (Anapa) jusqu'en Bulgarie (Varna) puis courant à travers la Serbie (des embranchements étaient prévus vers la Republika Srpska et la Croatie), la Hongrie, la Slovénie et l'Autriche. À terme, sa capacité devait atteindre 63 milliards de m3 par an. Des accords intergouvernementaux ont été signés dans ce but dès 2008 avec la Bulgarie, la Hongrie et la Serbie, en 2009 avec la Turquie et la Slovénie puis en 2010 avec la Croatie, et des sociétés à capital mixte ont été créées pour chaque tronçon du projet. En décembre 2012, le projet a été officiellement lancé, en présence de Vladimir Poutine.

L'intransigeance de l'UE

À la différence de Nord Stream 1, South Stream a été l'occasion d'une des premières tentatives de mise en application de la politique commune de l'Énergie : les pays concernés par le projet de gazoduc ont été accusés par Bruxelles de ne pas respecter les normes européennes, dont le fameux Troisième Paquet énergétique (qui concerne, on l'a dit, l'accès aux tiers et l'unbundling). Parmi ces pays, certains étaient membres de l'UE (Bulgarie, Slovénie, Hongrie, Croatie), un était candidat à l'adhésion (Serbie), le dernier envisageait de déposer sa candidature (Ancienne République yougoslave de Macédoine, devenue depuis République de Macédoine du Nord). La Commission européenne leur a en outre reproché de ne pas jouer le jeu de la diversification : Nabucco, lui, visait à acheminer en Europe du gaz non russe par une voie nouvelle. South Stream diversifierait bien la route mais, même à supposer que l'accès aux tiers soit finalement respecté, le gaz resterait majoritairement russe. Démunis face à l'intransigeance de l'UE, les pays incriminés se sont tournés vers Bruxelles pour lui demander de négocier avec Moscou un accord convenant à toutes les parties.

Gazprom, de son côté, a avancé deux contre-arguments : d'une part, la plupart des accords intergouvernementaux avec les pays intéressés avaient été signés avant l'adoption, en 2009, du Troisième Paquet énergétique ; or celui-ci ne pouvait avoir d'effet rétroactif. D'autre part, South Stream ne pouvait être qualifié de tube communautaire puisqu'il traversait un certain nombre de pays non membres de l'UE, dont la Russie et la Serbie.

Constatant le blocage des discussions, la Bulgarie a procédé en juin 2014 à l'interruption des travaux sur son territoire. Le 1er décembre suivant, Vladimir Poutine prenait tout le monde par surprise et, depuis la Turquie où il effectuait une visite officielle, annonçait l'arrêt du projet : si les Européens opposaient tant d'obstacles au South Stream, c'est qu'ils ne voulaient pas de ce tube. Peut-être même ne voulaient-ils pas de ce gaz, que la Russie pourrait fort bien vendre ailleurs ! En réalité, cette menace parfois brandie du côté de Moscou n'est pas très sérieuse : le gaz russe prévu pour l'Europe provient de gisements situés dans la partie européenne de la Russie et il serait très coûteux de l'acheminer vers d'autres marchés, jusqu'en Chine par exemple. Quelques semaines plus tard, M. Poutine annonçait le lancement d'un nouveau projet : TurkStream (baptisé Turkish Stream dans un premier temps) transporterait bien du gaz russe à travers la mer Noire mais à la différence de South Stream il aboutirait en Turquie, pays non-membre de l'UE et donc non soumis au Troisième Paquet. Une branche terrestre du gazoduc serait installée jusqu'aux frontières de l'UE : que celle-ci vienne ensuite chercher le gaz, à ses frais et selon ses normes légales. Aussitôt, les ministres des Affaires étrangères de cinq pays (Turquie, Grèce, Ancienne République yougoslave de Macédoine, Serbie et Hongrie) signèrent une lettre d'intention exprimant leur souhait de se trouver sur la route du TurkStream. Ils étaient, avec la Bulgarie, les principales victimes des désaccords russo-européens.

Les intérêts de la Turquie

La Turquie s'est révélée, pour la Russie, un partenaire complexe, en mesure de lui dicter en partie ses conditions. La capacité des deux lignes prévues du gazoduc a été revue à la baisse, la Turquie souhaitant devenir un hub gazier entre Europe et Asie qui ne dépende pas exclusivement du gaz russe : à terme, TurkStream ne devrait transporter que 31,5 milliards de m3 de gaz par an, dont 15,75 seront réservés au marché local. En novembre 2018, le premier tube sous-marin, reliant la ville russe d'Anapa à Kiyiköy, sur la rive turque occidentale de la mer Noire, a été achevé et inauguré par MM. Poutine et Erdogan. L'avenir du second tube, notamment dans sa partie terrestre, reste encore incertain en raison de l'absence de décision concernant son trajet : il pourrait pénétrer dans l'Union européenne par la Grèce puis être prolongé vers l'Italie, ou entrer dans l'UE par la Bulgarie, ce qui reviendrait peu ou prou à lui faire épouser ensuite le trajet initialement envisagé pour South Stream.

La seconde option serait actuellement privilégiée (10). Elle a d'ailleurs été évoquée lors de la rencontre entre Recep Tayyip Erdogan et Vladimir Poutine le 19 janvier 2019 à Istanbul à l'occasion de l'achèvement de la section maritime du premier tube. Elle l'a été également dans le cadre de la visite à Belgrade de M. Poutine, toujours en janvier : la Russie serait prête à investir avec la Serbie dans l'extension de TurkStream à l'Europe centrale. D'ici à la fin de 2019, un gazoduc relié à TurkStream sera donc construit sur le territoire serbe, de la frontière avec la Bulgarie à celle avec la Hongrie. La question du respect du Troisième Paquet ne s'y pose pas a priori puisque la Serbie n'est pas membre de l'UE mais on note que, quelques jours après cette visite du président russe à Belgrade, la Communauté de l'Énergie a émis un avis en faveur d'une dérogation au Troisième Paquet pour ce projet en Serbie. L'option bulgare a été de nouveau évoquée lors de la visite officielle du premier ministre russe, Dmitri Medvedev, à Sofia les 4 et 5 mars 2019, sans que les attentes de son hôte soient complètement satisfaites : Moscou estime que le transit de gaz russe à travers la Bulgarie ne sera possible que si des garanties sont accordées par Bruxelles. Le président Poutine avait d'ailleurs préalablement précisé qu'il espérait que la Commission européenne, cette fois, n'entraverait pas la démarche russe par une « décision politique arbitraire ».

Mais la Turquie, désireuse elle aussi de diversifier ses approvisionnements gaziers et de réduire sa dépendance vis-à-vis de la Russie (11), a simultanément fait avancer des projets concurrents de TurkStream. Ainsi, le Corridor Sud a été partiellement ressuscité, Nabucco ayant laissé place à plusieurs tronçons impliquant des partenaires différents mais appliquant plus ou moins le même trajet. Parmi eux, on compte le TANAP (Trans-Anatolian Natural Gas Pipeline), mis en service en juin 2018 et qui transporte du gaz caspien en provenance des gisements d'Azerbaïdjan à travers la Turquie. Doté d'une capacité initiale de 16 milliards de m3 par an, il pourrait passer à terme à 60 milliards s'il parvient à être alimenté notamment en gaz turkmène. Une partie du gaz livré (6 milliards de m3 par an actuellement) est destinée au marché turc mais, depuis novembre 2018, le TANAP est connecté au TAP (Trans-Adriatic Pipeline) qui, de la frontière turco-grecque, se poursuivra en Albanie, à travers la mer Adriatique puis en Italie.

Après le camouflet infligé par l'Union européenne à la Russie au sujet de South Stream, TurkStream peut toutefois être vu comme une revanche de Moscou et de Gazprom. À quelques ajustements près en matière de trajet, de contrats et de volume, le gaz russe parviendra bien jusqu'en Europe du Sud, tout simplement parce que celle-ci en a besoin. Mais cette revanche sera complète si la Russie réussit en outre à connecter l'extension terrestre de TurkStream aux projets qui lui sont concurrents. Il n'est pas exclu en effet que, à partir du territoire turc, TurkStream soit raccordé au TANAP et/ou au TAP, conformément - et c'est toute l'ironie de la situation - au principe du Troisième Paquet énergétique concernant le respect de l'accès aux tiers. On notera néanmoins que, pour le moment, il est prévu que TAP soit exempté du respect de la directive européenne concernant cet accès aux tiers...

L'Ukraine, victime collatérale du jeu russo-européen ?

En 2000, 140 milliards de m3 de gaz russe destinés à l'Europe de l'Ouest transitaient par le territoire de l'Ukraine. En 2018, ce volume avait été ramené à 86,8 milliards de m3. La proportion du gaz vendu par la Russie à l'UE en passant par l'Ukraine est ainsi passée de 80 % à 35-45 % (la variation tient compte de l'évolution des volumes totaux). Les flux ont été répartis entre Yamal-Europe (qui traverse, on l'a dit, la Biélorussie et la Pologne) et Nord Stream 1, dotés d'une capacité totale de 88 milliards de m3. Si Nord Stream 2 et TurkStream sont construits, ce sont potentiellement 86 milliards de m3 supplémentaires qui vont échapper à l'Ukraine.

En cette période de transition énergétique tous azimuts, il est particulièrement aventureux de se lancer dans des projections quant à l'évolution de la demande européenne en gaz, mais Kiev sait depuis longtemps que c'est son rôle en tant que pays de transit qui se joue actuellement et que cet enjeu aura un impact considérable sur sa santé économique (12). On estime généralement que Kiev et Moscou auraient besoin de se réserver un transit via l'Ukraine oscillant entre 20 et 40 milliards de m3 par an, la Russie ne pouvant, malgré toutes ses capacités à venir, se passer totalement de l'Ukraine durant les pics hivernaux (13). C'est d'ailleurs cet argument qui permet à Moscou d'affirmer qu'il n'existe aucun lien entre la mise en oeuvre de Nord Stream 2 et la négociation d'un possible futur contrat de transit via l'Ukraine (14).

Des consultations russo-ukrainiennes sous présidence de l'UE se tiennent à Bruxelles au niveau ministériel au sujet du devenir du transit de gaz naturel russe vers l'Europe et via l'Ukraine. Les premières ont eu lieu en juillet 2018, suivies d'une session qui s'est déroulée le 21 janvier 2019 en présence de représentants de Gazprom et de Naftogaz (la grande compagnie énergétique ukrainienne). Cette séance a été brouillée par la perspective de l'élection présidentielle ukrainienne de ce printemps, dont l'issue pourrait rebattre bien des cartes. Se voulant rassurante, la Russie a précisé qu'il n'était « pas exclu » qu'après la mise en service de Nord Stream 2 et de TurkStream elle continue de faire transiter du gaz par l'Ukraine. Elle y a tout intérêt, à la fois pour mettre en oeuvre sa propre stratégie de multiplication des voies et pour maintenir une relation commerciale avec Kiev - une relation qui peut lui offrir, si nécessaire, un moyen de pression sur sa voisine. Elle n'a toutefois pas précisé les volumes qu'elle envisageait de réserver à l'Ukraine. La Russie n'est pas pressée. Elle a même tout intérêt à retarder la conclusion d'un accord avec l'Ukraine pour mieux convaincre l'ensemble de ses partenaires de la nécessité d'accélérer la mise en oeuvre de Nord Stream 2 et de TurkStream (15). Lors des négociations de janvier, le commissaire européen à l'Énergie Maros Sefcovic a, pour sa part, formulé des propositions ambitieuses, estimant que la quantité de gaz russe transitant par l'Ukraine pourrait être fixée à un niveau de 60 milliards de m3 par an, comme s'il anticipait que la mise en oeuvre de Nord Stream 2 et de TurkStream allait connaître des retards, voire des blocages (pour des raisons techniques, politiques ou juridiques) (16).

Il convient de préciser que la procédure d'unbundling chère à l'Union européenne est en voie d'application en Ukraine, avec la séparation en cours des entreprises de production, de transport et de stockage. Il s'agit de mettre l'Ukraine en conformité avec les règles de l'UE afin de la rendre plus attractive pour des entreprises européennes qui pourraient ainsi l'aider dans la gestion et la modernisation du secteur énergétique. Moscou ne considère évidemment pas un tel scénario d'un oeil très amène. Le Kremlin y voit avant tout une tentative supplémentaire des Occidentaux visant à mettre la main sur ce pays dont il estime qu'il relève de sa sphère d'influence...

Les États-Unis, arbitres et trublions

L'Union européenne, qui s'est imposé des exigences particulièrement ambitieuses et contraignantes en matière de transition énergétique, ne peut pas échapper à certaines contradictions et divisions internes. Concernant le gaz russe, les intérêts des États membres ne peuvent tous concorder, qu'il s'agisse de pourcentage dans le mix énergétique ou de voies de transit. L'intransigeance juridique de l'UE à l'égard du projet South Stream mise en regard de l'exemption accordée à Nord Stream 1 en est l'illustration la plus frappante.

Dès lors, un espace est laissé à des acteurs qui souhaiteraient s'immiscer dans le jeu gazier russo-européen pour y faire valoir leurs propres intérêts. Les États-Unis l'ont bien compris qui ne se gênent pas, désormais, pour faire la leçon à l'Allemagne et à Bruxelles en leur rappelant que Berlin se place en situation de dépendance croissante vis-à-vis du gaz russe, au risque de saper les efforts de l'UE en matière de politique énergétique commune et de diversification : les déclarations du président Donald Trump lors du sommet de l'Otan en juillet 2018, quand il qualifia l'Allemagne de « prisonnière de la Russie » et insinua que cette proximité pourrait remettre en cause la présence de l'Otan en Europe, lui ont certes valu une réponse cinglante de la chancelière allemande (17), mais elles n'ont pas moins mis en évidence l'une de ces contradictions européennes qui mettent à mal l'unité de l'UE (18). Ce n'était pas la première attaque de M. Trump contre Nord Stream 2 : il avait déjà, à plusieurs reprises, menacé de sanctionner les entreprises qui collaboreraient avec la Russie sur ce projet et ne manque pas une occasion de souligner que ce gazoduc pourrait mettre en cause l'efficacité des sanctions appliquées depuis 2014 à l'égard de Moscou par Washington et par Bruxelles. Bref, en oeuvrant au doublement du tube sous-marin, l'Allemagne jouerait contre son propre camp. Le ministre allemand des Affaires étrangères a eu beau, début février 2019, rétorquer que les États-Unis n'ont pas à s'ingérer dans les affaires de l'UE, l'accusation demeure.

Ce discours qui tente de positionner Washington en tant que sauveur d'une UE oublieuse de ses propres engagements en matière de diversification et victime consentante d'une Russie qui, elle, s'attacherait précisément à détruire son unité, ne doit pas être totalement négligé. Mais il n'est pas exempt d'arrière-pensées, les États-Unis défendant bien sûr leurs intérêts commerciaux sur le continent européen. Or Nord Stream 2 concurrence les nouvelles ambitions américaines visant à écouler leur propre gaz naturel liquéfié (GNL).

Dans l'équation des réorganisations gazières en cours sur le continent européen, la montée en puissance du GNL ne peut être ignorée. C'est un fait relativement nouveau qui autorise désormais les États-Unis à avoir leur mot à dire sur les achats européens de gaz : ils sont, eux aussi, des fournisseurs de gaz, actuels et potentiels. La reconfiguration en cours de la région de la mer Baltique est à cet égard exemplaire : depuis quelques années, les terminaux de GNL ont fleuri sur les côtes baltiques - soit dit en passant, leur construction a révélé l'incapacité des pays concernés à dépasser les concurrences et à s'unir dans un projet de taille respectable (qui aurait pu, accessoirement, être partiellement financé par l'UE). Sur la rive Sud, la Pologne et la Lituanie se sont dotées de terminaux, installés respectivement à Swinoujscie et à Klaipeda. D'autres doivent être installés, en Pologne encore, en Estonie, en Finlande (19)... Pour le moment, ces terminaux importent essentiellement du GNL norvégien, mais des accords ont été signés avec le Qatar et... les États-Unis. En août 2018, la Lituanie a ainsi accueilli sa première livraison de GNL américain. En octobre, la Pologne a signé un accord de livraison pour les vingt ans à venir. Dans la majorité des cas, il s'agit clairement, pour les pays clients, de réduire leur dépendance vis-à-vis du gaz russe. À l'automne 2018, l'Allemagne a, elle aussi, succombé aux sirènes du GNL américain et annoncé qu'elle soutenait le projet de construction d'un terminal destiné aux importations de gaz américain. Il devrait être fonctionnel d'ici à 2022 et accueillir 10 milliards de m3 de gaz par an. Cette décision de Berlin peut apparaître comme une concession accordée à Washington pour apaiser la colère américaine concernant Nord Stream 2 : le GNL américain est actuellement 20 % plus cher que le gaz importé via Nord Stream.

On comprend bien, à travers ces deux cas d'école que sont Nord Stream et TurkStream, que la plupart des acteurs impliqués sont confrontés à des enjeux contradictoires, entre eux et internes : la Russie veut à la fois 1) sécuriser son offre gazière auprès de clients européens qu'elle perçoit comme de plus en plus instables ; 2) diversifier ses voies de sortie du gaz, de façon notamment à éviter l'Ukraine et les autres pays de transit ; et 3) imposer ses propres règles de fonctionnement, peu en phase avec les directives européennes. Autant d'objectifs qui se heurtent parfois à ceux des pays membres de l'UE dont certains veulent avant tout réduire la part du gaz russe dans leur mix énergétique, d'autres (comme l'Allemagne) devenir des hubs du gaz russe en Europe pour à la fois assurer leur propre transition énergétique et être les organisateurs de la redistribution du gaz auprès de leurs partenaires européens, et d'autres encore capter les recettes du transit gazier pour accroître leurs revenus et consolider leur position géopolitique.

L'Union européenne, incarnée par la Commission, tente de faire respecter les lois qu'elle édicte en matière énergétique sans froisser ses États membres aux intérêts divergents, tout en s'efforçant de maintenir le dialogue énergétique avec la Russie et sans abandonner l'Ukraine qu'elle affirme vouloir soutenir. Certains pays européens non-membres de l'UE (l'Ukraine et la Turquie) tentent quant à eux de se positionner sur la voie du transit russe tout en cherchant à s'extirper de (ou de ne pas tomber dans) la dépendance vis-à-vis de Moscou. Les États-Unis, enfin, en prétendant défendre les intérêts de l'UE face à une Russie trop gourmande, cachent mal leur jeu qui consiste à s'assurer des débouchés gaziers sur le continent européen. Sans oublier que la Chine, qui met en oeuvre une stratégie de présence croissante notamment à l'est de l'Europe, joue peut-être le « coup d'après » en s'imposant dans les infrastructures locales, notamment de transport énergétique.

Les délicats jeux d'équilibristes qui résultent de ces acrobaties gazières peu coordonnées semblent devoir déboucher dans un avenir proche sur un surplus d'infrastructures. S'il est difficile actuellement de parier sur l'évolution de la demande européenne de gaz, on constate que, après la mise en service des tubes Nord Stream 2 et TurkStream, les capacités de transit du gaz seront bien supérieures à la demande actuelle. C'est sans compter, toutefois, sur l'obsolescence prochaine de certains tubes, notamment ceux traversant l'Ukraine. On constate également que les terminaux GNL créés dans le nord de l'Europe ne sont pas utilisés à leurs pleines capacités, ce qui n'empêche pas les États de la région de se lancer dans des projets de nouveaux terminaux. Cette boulimie d'installations révèle la préoccupation croissante des acteurs face à la sécurité énergétique des États, désormais perçue comme l'un des éléments de leur sécurité globale. Pour le moment, elle semble bien traduire leur incapacité à prévoir le modèle énergétique qui prévaudra dans une décennie ou deux...

Annexe : principaux gazoducs en Europe (existants, en projet et abandonnés)

Nom

Trajet

Entreprises impliquées

Mise en service

Capacité (en milliards de m3/an)

Yamal-Europe

Russie-Allemagne (via Biélorussie et Pologne)

Gazprom, EuRoPol Gaz, WinGas

2006

33

Blue Stream

Russie-Turquie (via mer Noire)

Gazprom, BOTAS

2003

16

Nabucco

Azerbaïdjan/Asie centrale/Iran-Europe centrale (via Transcaucasie, Turquie)

OMV, MOL, Transgaz, Bulgarian Energy Holding, BOTAS (16,67 % chacun)

Abandonné (autour de 2010)

31

Nord Stream 1

Russie-Allemagne (via mer Baltique)

Gazprom (51 %), BASF/Wintershall (15,5), E.On Ruhrgas (15,5), Gasunie (9), GDF (9)

2012

55

South Stream

Russie-Autriche (via Balkans)

Gazprom (50 %), ENI (20), Wintershall (15), EDF (15)

Abandonné (fin 2014)

63

TANAP (gazoduc Trans-Anatolien)

Azerbaïdjan-Turquie

SOCAR (58 %), BOTAS (30), BP (12)

Juin 2018

16

TAP (gazoduc Trans-Adriatique)

Grèce-Italie (via Albanie et mer Adriatique)

BP (20 %), SOCAR (20), Snam (20), Fluxys (19), Enagas (16), Axpo (5)

2020 (objectif annoncé)

10

BTE (gazoduc Bakou-Tbilissi-Erzurum)

Azerbaïdjan-Turquie (via Géorgie)

BP (28,8 %), TPAO (19), SOCAR (16,7), Petronas (15,5), Lukoil (10), Naftiran Intertrade (10)

2006

8,8

Nord Stream 2

Russie-Allemagne (via mer Baltique)

Gazprom (actionnaire) Partenaires : Wintershall, Uniper, Shell, OMV, Engie

2019 (objectif annoncé)

55

TurkStream

Russie-Turquie (via mer Noire)

Gazprom, BOTAS

2019 (objectif annoncé)

31,5

Source : compilation de l'auteure.

(1) Pour Gazprom, il faut ajouter l'enjeu de l'entrée en service prévue également en 2019 du gazoduc Force de Sibérie qui doit relier la Russie à la Chine. Additionné à la première ligne de TurkStream et à Nord Stream 2, cela devrait accroître le potentiel d'exportation annuelle de Gazprom de 99 milliards de m3.

(2) Le reste passait par la Biélorussie et la Pologne.

(3) La Russie n'avait coupé que les approvisionnements à l'Ukraine, pas le transit vers l'Europe ; mais, selon Moscou, les Ukrainiens avaient une fâcheuse tendance à siphonner les tubes, d'où les interruptions de livraisons.

(4) Les plus virulents dans cette opposition furent la Pologne, la Lituanie, la Lettonie, l'Estonie et la Slovaquie.

(5) Le suivi de charge, qui désigne la pratique permettant de faire varier la puissance de fonctionnement d'une centrale afin de l'adapter aux variations de la demande des consommateurs, est un enjeu essentiel de la transition énergétique. C'est le point faible en particulier des énergies renouvelables.

(6) Source d'énergie fossile, le gaz naturel émet néanmoins deux fois mois de CO2 par unité d'énergie produite que le charbon et est donc à ce titre considéré comme presque vertueux. Il évite en outre les variations de production des énergies renouvelables (éolien, solaire...), sachant qu'une centrale électrique au gaz peut être mise en route et arrêtée en quelques minutes. Le gaz est donc une ressource largement prise en compte dans les transitions énergétiques aujourd'hui à l'oeuvre, permettant de les accompagner.

(7) Céline Bayou, « Nord Stream 2. Un gazoduc à contre-courant de la politique énergétique européenne ? », P@ges Europe, 9 mars 2016.

(8) Céline Marangé, Angélique Palle, Sami Ramdani, « Le gazoduc Nord Stream 2 - Enjeux politiques et stratégiques », Études de l'IRSEM, no 62, décembre 2018.

(9) Concernant les enjeux centrasiatiques, voir notamment Céline Bayou, « Les hydrocarbures centrasiatiques à la croisée des chemins », Questions internationales, no 82, novembre-décembre 2016, p. 51-58.

(10) Szymon Kardas, « Pipeline success for Russia : TurkStream's offshore section completed », OSW, 23 novembre 2018.

(11) Actuellement, la Turquie reçoit 16 milliards de m3 de gaz russe par an via Blue Stream et 8 milliards via la Western Line qui traverse l'Ukraine. Le contrat concernant le premier tube s'achève en 2028, celui concernant le second en 2021. Pour Ankara, ces échéances pourraient offrir l'occasion de réduire la part du gaz russe dans la consommation nationale.

(12) Céline Bayou, « Ukraine-Russie. Dimension gazière d'un conflit », Note no 16, Fondation pour la recherche stratégique, 16 juillet 2015.

(13) Viktor Katona, « Perspektivy ukrainskogo tranzita », Russian Council (RSMD), 24 janvier 2019.

(14) Vladimir Tchijov, « Evrosoiuz upustil echtche odnu vozmojnost normalizovat kompleks vzaimodeïstvia s Rossieï », Russian Council (RSMD), 9 janvier 2019.

(15) Michael Grossmann, « Naftogaz and Gazprom : accomplices in conflict ? », Natural Gas World, 30 janvier 2019.

(16) Vladimir Socor, « Russia-Ukraine Gas Transit Talks Look Ahead Post-2020 », The Jamestown Foundation, Vol. 16, no 8, 24 janvier 2019.

(17) Angela Merkel a rappelé à son interlocuteur qu'ayant vécu dans une partie de l'Allemagne occupée par l'Union soviétique elle était heureuse aujourd'hui d'habiter dans un pays uni et apte à décider lui-même de sa politique.

(18) Nord Stream 2 a été qualifié d'économiquement inutile dès 2017 par le Centre européen de politique stratégique, think tank qui dépend de la Commission européenne : « Nord Stream 2 : Divide et Impera Again ? Avoiding a Zero-Sum Game », European Political Strategic Center, 27 octobre 2017.

(19) On notera en outre l'inauguration récente d'un terminal GNL par la Russie à Kaliningrad, visant à éviter le transit de gaz russe via la Lituanie, ainsi que l'accord en vue de l'installation d'un terminal GNL russe à Rostock, en Allemagne.


Notes :


(1) Pour Gazprom, il faut ajouter l'enjeu de l'entrée en service prévue également en 2019 du gazoduc Force de Sibérie qui doit relier la Russie à la Chine. Additionné à la première ligne de TurkStream et à Nord Stream 2, cela devrait accroître le potentiel d'exportation annuelle de Gazprom de 99 milliards de m3.



(2) Le reste passait par la Biélorussie et la Pologne.



(3) La Russie n'avait coupé que les approvisionnements à l'Ukraine, pas le transit vers l'Europe ; mais, selon Moscou, les Ukrainiens avaient une fâcheuse tendance à siphonner les tubes, d'où les interruptions de livraisons.



(4) Les plus virulents dans cette opposition furent la Pologne, la Lituanie, la Lettonie, l'Estonie et la Slovaquie.



(5) Le suivi de charge, qui désigne la pratique permettant de faire varier la puissance de fonctionnement d'une centrale afin de l'adapter aux variations de la demande des consommateurs, est un enjeu essentiel de la transition énergétique. C'est le point faible en particulier des énergies renouvelables.



(6) Source d'énergie fossile, le gaz naturel émet néanmoins deux fois mois de CO2 par unité d'énergie produite que le charbon et est donc à ce titre considéré comme presque vertueux. Il évite en outre les variations de production des énergies renouvelables (éolien, solaire...), sachant qu'une centrale électrique au gaz peut être mise en route et arrêtée en quelques minutes. Le gaz est donc une ressource largement prise en compte dans les transitions énergétiques aujourd'hui à l'oeuvre, permettant de les accompagner.



(7) Céline Bayou, « Nord Stream 2. Un gazoduc à contre-courant de la politique énergétique européenne ? », P@ges Europe, 9 mars 2016.



(8) Céline Marangé, Angélique Palle, Sami Ramdani, « Le gazoduc Nord Stream 2 - Enjeux politiques et stratégiques », Études de l'IRSEM, no 62, décembre 2018.



(9) Concernant les enjeux centrasiatiques, voir notamment Céline Bayou, « Les hydrocarbures centrasiatiques à la croisée des chemins », Questions internationales, no 82, novembre-décembre 2016, p. 51-58.



(10) Szymon Kardas, « Pipeline success for Russia : TurkStream's offshore section completed », OSW, 23 novembre 2018.



(11) Actuellement, la Turquie reçoit 16 milliards de m3 de gaz russe par an via Blue Stream et 8 milliards via la Western Line qui traverse l'Ukraine. Le contrat concernant le premier tube s'achève en 2028, celui concernant le second en 2021. Pour Ankara, ces échéances pourraient offrir l'occasion de réduire la part du gaz russe dans la consommation nationale.



(12) Céline Bayou, « Ukraine-Russie. Dimension gazière d'un conflit », Note no 16, Fondation pour la recherche stratégique, 16 juillet 2015.



(13) Viktor Katona, « Perspektivy ukrainskogo tranzita », Russian Council (RSMD), 24 janvier 2019.



(14) Vladimir Tchijov, « Evrosoiuz upustil echtche odnu vozmojnost normalizovat kompleks vzaimodeïstvia s Rossieï », Russian Council (RSMD), 9 janvier 2019.



(15) Michael Grossmann, « Naftogaz and Gazprom : accomplices in conflict ? », Natural Gas World, 30 janvier 2019.



(16) Vladimir Socor, « Russia-Ukraine Gas Transit Talks Look Ahead Post-2020 », The Jamestown Foundation, Vol. 16, no 8, 24 janvier 2019.



(17) Angela Merkel a rappelé à son interlocuteur qu'ayant vécu dans une partie de l'Allemagne occupée par l'Union soviétique elle était heureuse aujourd'hui d'habiter dans un pays uni et apte à décider lui-même de sa politique.



(18) Nord Stream 2 a été qualifié d'économiquement inutile dès 2017 par le Centre européen de politique stratégique, think tank qui dépend de la Commission européenne : « Nord Stream 2 : Divide et Impera Again ? Avoiding a Zero-Sum Game », European Political Strategic Center, 27 octobre 2017.



(19) On notera en outre l'inauguration récente d'un terminal GNL par la Russie à Kaliningrad, visant à éviter le transit de gaz russe via la Lituanie, ainsi que l'accord en vue de l'installation d'un terminal GNL russe à Rostock, en Allemagne.