Politique Internationale - La Revue n°155 - PRINTEMPS - 2017

sommaire du n° 155
SUEDE ET FINLANDE : LA TENTATION DE L'OTAN
Article de Antoine JACOB
Journaliste
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Quelles qu'en soient les motivations, l'activisme croissant de la Russie inquiète de plus en plus la Finlande et la Suède, seuls États d'Europe du Nord à ne pas appartenir à l'Alliance atlantique. L'annexion de la Crimée en 2014, l'implication de Moscou dans la guerre qui se déroule à l'est de l'Ukraine, le renforcement de l'armée russe et ses démonstrations de force dans la zone de la Baltique, et même plus au nord, incitent Helsinki et Stockholm à revoir leurs perceptions de la politique et des objectifs du président Vladimir Poutine. Les gouvernements finlandais et suédois se sentent désormais obligés de remuscler leurs défenses respectives après des années de nette réduction des dépenses militaires. Le débat récurrent sur l'opportunité d'une adhésion à l'Otan est relancé. Dans les deux capitales, on pèse le pour et le contre. On s'interroge sur les intentions réelles de Moscou et sur l'impact que le changement d'administration aux États-Unis aura sur la sécurité régionale. L'heure est à la valse-hésitation.

« Neutralité » et nouvelle donne

La Suède et la Finlande ont longtemps affiché leur « neutralité ». La première, neutre depuis 1814, a particulièrement revendiqué cette politique après la Seconde Guerre mondiale - si bien que, pendant une partie de la guerre froide, elle a en quelque sorte incarné une « voie intermédiaire », proche du mouvement des non-alignés, entre le bloc occidental et son pendant communiste. La seconde, possession tsariste jusqu'en 1917, est devenue neutre à partir de 1935 puis après 1945 par nécessité plus que par conviction, en raison d'un contexte régional compliqué et d'une frontière commune avec l'URSS longue de quelque 1 300 kilomètres et partiellement modifiée au profit de cette dernière après la défaite de l'Allemagne nazie.

Grands principes et entailles

Adeptes de la diplomatie multilatérale dès la fin de la Seconde Guerre mondiale, les deux « neutres » nordiques ont, certes, envoyé à plusieurs reprises des contingents participer à des opérations de maintien de la paix, mais toujours sous la bannière de l'ONU (Liban, Chypre, etc.), ce qui était compatible avec leur neutralité officielle. « Officielle » parce que, du côté suédois, les autorités - politiques comme militaires - ont souvent pris des libertés avec ce concept. Pendant la Seconde Guerre mondiale, en autorisant l'armée allemande à faire transiter via le territoire suédois plus de deux millions d'hommes en direction et en provenance de la Norvège, occupée depuis avril 1940, et du front finlandais ; en livrant du minerai de fer à Berlin pour alimenter la machine de guerre nazie, minerai payé par de l'or d'origine douteuse ; en internant des communistes suédois dans des camps de travail pour prévenir tout acte anti-allemand ; en contrôlant les médias du royaume pour ne pas déplaire au régime nazi... Puis, après la guerre, en contribuant au dispositif occidental de surveillance de l'espace soviétique ; en échangeant des informations avec les armées de pays de l'Otan et, particulièrement, celle des États-Unis, tout en dénonçant officiellement l'« impérialisme américain » au Vietnam et dans d'autres pays du « tiers-monde », etc.

Aussi ambiguë soit-elle, la politique étrangère et de sécurité suédoise est doublée d'un important volet industrialo-militaire. Épargné par la Seconde Guerre mondiale, le royaume en sort muni d'une des armées les plus modernes et les mieux équipées d'Europe, qui s'appuie sur un tissu industriel local quasiment intact. Le but affiché, là encore, est de maintenir le pays en dehors de tout conflit. « L'existence même d'une défense forte et moderne - et de la volonté de s'en servir pour sauvegarder la neutralité du pays - doit nécessairement influer sur la décision d'un pays qui s'interroge sur l'opportunité ou sur la nécessité d'envahir la Suède. Ce pays sera bien obligé de considérer ce qu'une agression lui coûterait. Il devra aussi calculer le temps qu'il lui faudra pour atteindre un résultat définitif », expliquait en 1961 le diplomate Ragnar Kumlin, alors ambassadeur de Suède en France (1).

De la « neutralité » à la « non-alliance »

Ce n'est qu'après la disparition de l'Union soviétique, il y a un quart de siècle, que Stockholm et Helsinki troquent leur « neutralité » pour le concept de « non-alliance militaire en temps de paix, et neutralité en cas de guerre dans le voisinage immédiat ». Une nuance qui se traduit, dans les faits, par un ancrage plus assumé au monde occidental. Dès juillet 1991, les deux pays font acte de candidature à la Communauté économique européenne (CEE), peu avant que celle-ci ne devienne l'Union européenne (UE). Trois ans plus tard, une majorité de Finlandais et de Suédois, consultés par référendum, donnent leur accord. L'adhésion à ce qui devient alors l'Europe des Quinze est effective en 1995. Il s'agit d'un virage majeur dans l'histoire de ces pays, qui aura des conséquences sur leur politique de sécurité et de défense, même si ce volet n'est pas le plus saillant de la coopération européenne.

En effet, sans prétendre « affecter le caractère spécifique » des politiques conduites dans ces domaines par les membres « neutres » ou « non alliés » de l'UE, le traité européen de Lisbonne (entré en vigueur fin 2009) n'en comprend pas moins une clause d'assistance mutuelle entre États membres en cas d'« agression armée » ou de « catastrophe naturelle ». Ce changement est intégré dans les capitales nordiques, où l'on affirme désormais ne pas vouloir rester passif dans les scénarios mentionnés - agression ou catastrophe - et où l'on attend des partenaires européens qu'ils en fassent de même.

Associer la Russie

Finalement très rapide au regard de l'Histoire, ce changement de cap observé à Helsinki et à Stockholm s'explique en grande partie par les bouleversements intervenus plus à l'Est. L'URSS ayant disparu, la Russie, héritière diminuée et désorganisée, n'est plus perçue comme une menace pour la sécurité nationale de la Finlande et encore moins de la Suède, un peu moins proche. L'arrivée au pouvoir de Vladimir Poutine, en 1999, est vécue comme un élément a priori positif qui, après les troubles années Eltsine, ne peut qu'avoir des effets bénéfiques pour la stabilité autour de la Baltique. L'époque est alors à l'association de la Russie à divers projets de coopération régionale chapeautés par le Conseil des États riverains de la mer Baltique (CEMB), créé en 1992 (2). Moscou se trouve également au centre de la Dimension septentrionale, programme de coopération transfrontalière lancé par l'UE en 1999 à l'initiative de la Finlande, qui est alors le seul et unique État membre à partager une frontière avec la Russie.

Cette spécificité géographique n'est que de courte durée. En ce début des années 2000, les trois États baltes (Estonie, Lettonie, Lituanie) frappent avec insistance à la porte de l'UE et de l'Otan. S'il y est largement défavorable, le Kremlin ne parvient pas à faire dérailler le processus de rapprochement entre ces anciennes républiques soviétiques et le monde occidental : au printemps 2004, elles adhèrent coup sur coup aux deux organisations. Les « non-alignés » que sont la Finlande et la Suède accueillent ce double élargissement avec satisfaction : il permet à ces petits pays voisins de s'arrimer plus sûrement au monde démocratique et consacre l'épanouissement de l'économie de marché dont bénéficient notamment les entreprises nordiques qui, avant même 2004, obtiennent accès aux marchés des États baltes en raison de la conversion de ces pays à l'économie de marché et au respect grandissant des codes et pratiques qui la régissent.

Dispositifs de défense amoindris

En Finlande et en Suède, l'heure est alors à une réduction progressive du budget de défense. De 1,5 % du PIB finlandais en 1990, celui-ci passe à 1,2 % en 2007. Durant la même période, la chute (de 2,5 % à 1,3 %) est encore plus marquée en Suède, qui démantèle son artillerie côtière et dissout, en 2005, le régiment stationné sur Gotland, île stratégiquement placée quasiment au centre de la Baltique. Cet avant-poste suédois se retrouve démilitarisé, si l'on exclut la présence d'un bataillon de volontaires de la Garde nationale.

La guerre éclair entre la Russie et la Géorgie, en août 2008, incite le gouvernement finlandais à considérer Vladimir Poutine avec plus de méfiance. Ce qui se traduit, notamment, par un redressement des dépenses militaires. Celles-ci remontent à 1,5 % du PIB l'année suivante, qui voit aussi le gouvernement commander un système occidental de missiles sol-air afin de remplacer le vieux système de fabrication soviétique protégeant la région de Helsinki. Mais cette reprise ne dure pas. Dès 2010, en raison des conséquences de la crise financière, la baisse reprend, malgré les signes évidents d'un net réarmement russe. La Finlande a plus de mal que ses voisins scandinaves à sortir de la récession. Sous la houlette du gouvernement  conservateur, les dépenses militaires atteignent leur étiage en 2015, soit 1,3 % du PIB national (3).

En Suède aussi, on préfère investir l'argent public ailleurs que dans la défense, en dépit de la guerre en Géorgie et des déclarations alarmistes en provenance de Pologne et des pays baltes. Le maintien d'un État-providence digne de ce nom coûte cher, tout comme la politique d'accueil des demandeurs d'asile qui passe alors pour l'une des plus généreuses d'Europe. Dirigée par le conservateur Fredrik Reinfeldt, la coalition de centre droit au pouvoir de 2006 à 2014 exige toujours plus d'économies de la part des forces armées. En 2011, le budget de la défense atteint son niveau le plus faible de l'histoire moderne du pays par rapport au PIB (1,1 %). Un niveau resté stable depuis, y compris après l'arrivée au pouvoir d'une coalition rose-verte dirigée par le social-démocrate Stefan Löfven, à l'automne 2014.

Service militaire abandonné ou réduit

En juillet 2010, le gouvernement de centre droit décide de mener à bien son projet de démantèlement du service militaire, estimant qu'une armée de métier suffirait aux besoins du moment, concentrés à l'étranger (Bosnie, Afghanistan, etc.). Mais l'armée suédoise a du mal à recruter. En 2012, la Cour des comptes met en garde : l'aviation et la marine n'ont pas assez de bras pour assurer correctement leurs missions de manière continue. Par ailleurs, l'armée de réserve est réduite de 35 000 personnes (chiffre de 2008) à 22 000 en 2012 - ce chiffre n'a pas changé à ce jour.

En Finlande, les gouvernements successifs et l'état-major s'accrochent à la conscription, considérée comme un pilier essentiel de la défense territoriale et de l'identité nationale. Les souvenirs de la forte mobilisation visant à résister aux Soviétiques durant la Seconde Guerre mondiale sont gravés dans les esprits. En 2008, l'armée finlandaise appelle encore plus de 23 000 citoyens sous les drapeaux et entretient 350 000 réservistes. Ce nombre a dernièrement été réduit à 230 000 par mesure d'économie. À partir de 2013, la période du service militaire est écourtée de quinze jours pour tous les appelés. Objectif, une fois de plus : réaliser des économies.

Signaux alarmistes

La modernisation progressive des forces armées russes observée depuis la seconde moitié des années 2000 s'est traduite par une série d'initiatives qui, vues de Helsinki et de Stockholm, ont de quoi préoccuper stratèges et politiques. Au-delà des cas bien connus de l'annexion de la Crimée et de l'implication de Moscou dans la guerre plus ou moins larvée ayant toujours cours dans l'est de l'Ukraine, citons des exemples concernant directement les pays nordiques.

Dans la nuit du 29 au 30 mars 2013, deux bombardiers supersoniques russes accompagnés de quatre chasseurs effectuent une simulation d'attaque contre des objectifs terrestres suédois. Les appareils ne se détournent qu'à la limite de l'espace aérien de la Suède. Plus tard, l'Otan affirmera qu'il s'agissait d'une « simulation d'attaque nucléaire ». Cette nuit-là, l'armée de l'air juge inutile de dépêcher ses propres avions à la rencontre de l'escadrille russe. Les moqueries fusent sur les réseaux sociaux et ailleurs. À sa décharge, Stockholm explique avoir été prévenue au préalable de la tenue d'importantes manoeuvres russes. Plusieurs responsables politiques suédois, y compris au sein de l'équipe de droite alors au pouvoir, estiment néanmoins qu'étant donné les efforts importants que Moscou a consentis pour moderniser son armée, spécialement sur son flanc occidental, Stockholm aurait dû réagir.

Une semaine, voire quelques heures ?

Cet épisode alimente les doutes quant à la résilience des forces armées suédoises. Fin 2012, le chef d'état-major des armées, le général Sverker Göranson, avait déjà fait grand bruit en estimant que, en cas d'agression (sous-entendu : russe), l'armée ne pourrait se défendre seule que pendant une semaine, guère plus. Et encore, seulement si l'attaque en question n'avait qu'« un objectif limité » (4). Le salut, précise l'officier supérieur dans cette « sortie » inédite, passerait alors par une intervention des pays nordiques voisins, dont les deux membres de l'Otan (Norvège et Danemark). Tout comme la Suède porterait assistance à ces pays si besoin. Encore faudrait-il qu'elle en ait les moyens, ce dont certains experts doutent fortement (5).

Ces prises de position interviennent alors que le gouvernement réclame à l'armée de nouvelles mesures d'économie, en contrepartie d'un investissement, certes considérable, à réaliser dans le domaine aérien. Stockholm a, en effet, décidé en 2013 de commander au groupe suédois Saab soixante chasseurs Gripen E/F (de nouvelle génération) pour succéder, à partir de 2019, aux cent Gripen C/D vieillissants. La commande de dix appareils supplémentaires n'est pas exclue. Il s'agit du plus important contrat militaire conclu en Suède depuis la fin de la guerre froide. Après son arrivée au pouvoir à l'automne 2014, le gouvernement rose-vert a confirmé cette acquisition.

Base arctique

Le débat suédois sur les capacités de la défense nationale ne tarde pas à rebondir en Finlande. À Helsinki, Alpo Juntunen, professeur en politique de sécurité à l'École de défense, ne donne que « quelques heures » à l'armée finlandaise en cas d'attaque frontale russe. Seul le quart sud-ouest du pays (la capitale incluse) pourrait tenir plus longtemps. Selon lui, le moyen le plus efficace de garantir la sécurité serait d'adhérer à l'Otan. Cette perspective est à nouveau évoquée au moment de la réouverture, en 2014, d'une base militaire russe à Alakourtti, au nord du cercle arctique, à quelque 50 kilomètres de la frontière finlandaise. Fermée en 2009, elle peut désormais accueillir jusqu'à quelque 3 000 hommes, ainsi que des hélicoptères. « Bien sûr, la Russie a le droit de décider de ce qu'elle veut faire. Mais elle envoie un mauvais signal en exhibant ainsi sa force », commente alors un général finlandais, Jukka Sonninen.

Dans le royaume voisin, les autorités se disent de plus en plus préoccupées. À l'automne 2014, les Suédois sont renvoyés à la période de la guerre froide lorsque la marine lance une vaste opération de détection d'un sous-marin indésirable que plusieurs témoins affirment, photos à l'appui, avoir aperçu dans l'archipel de Stockholm. Aucun submersible n'est repéré, encore moins capturé (6). Mais le gouvernement et l'état-major se disent sûrs de leur fait. Tandis que médias et politiques pointent implicitement du doigt la Russie, l'incident met en lumière les déficiences de la défense. La Suède ne dispose alors pas d'hélicoptères équipés pour mener à bien une chasse au sous-marin (7).

Autre motif d'inquiétude : le renseignement. En novembre 2014, dans un rare entretien accordé à un média, le chef de la sécurité suédoise (Säpo), Anders Thornberg, assure que le renseignement militaire russe s'intéresse de près aux infrastructures suédoises (ports, ponts, etc.), de manière à avoir toutes les cartes en main dans l'hypothèse d'une agression (8). Depuis, l'intérêt russe, difficile à mesurer pour un regard extérieur, se serait encore renforcé.

Redresser la barre

Les autorités finlandaises et suédoises divergent par moments quant à la rhétorique à employer en public à propos de la Russie. À Helsinki, le propos se fait souvent plus conciliant, moins tranchant qu'à Stockholm. Certes, la période de la « finlandisation » - quand le régime soviétique influençait significativement la politique étrangère et de sécurité finlandaise - est révolue. Mais l'habitude, prise durant la guerre froide, d'écouter avec attention le grand voisin oriental n'a pas complètement disparu, même si les autorités semblent nettement moins enclines que naguère à devancer les attentes du Kremlin. Le président de la république, notamment, se veut rassurant. « La Russie ne représente aucune menace concrète pour notre sécurité », a coutume de déclarer le dirigeant conservateur, Sauli Niinistö. En juillet 2016, il a été l'un des rares chefs d'État européens à accueillir Vladimir Poutine cette année-là, pour un long entretien bilatéral.

À Stockholm, le gouvernement suédois prend moins de pincettes. C'est le cas, en particulier, de Peter Hultqvist, ministre social-démocrate de la Défense depuis 2014, qui ne craint pas de dénoncer la « politique agressive » et « provocatrice » de la Russie et d'y voir « la plus grande menace contre l'ordre sécuritaire en Europe ». Ce responsable se garde bien de préciser quelles pourraient être les conséquences exactes d'une telle menace. Mais à l'entendre, le danger vient plus de l'Est que des terroristes susceptibles de frapper au nom de l'islam, même si au moins 150 jeunes Suédois partis se battre en Syrie et en Irak pour le compte de l'État islamique sont rentrés au pays. Dans son rôle, la ministre des Affaires étrangères, la sociale-démocrate Margot Wallström, continue à allier fermeté (dénonciation de l'annexion « illégale » de la Crimée et des violations des droits de l'homme, soutien aux sanctions européennes contre Moscou) et volonté de maintenir un minimum de dialogue avec le Kremlin pour contribuer à une détente régionale (9).

Ces nuances d'approche n'empêchent pas les deux pays nordiques d'agir de manière similaire, voire de concert, en vue de consolider leurs dispositifs de défense respectifs. Y compris par le biais d'une collaboration bilatérale accrue.

Réactions finlandaises

En 2016, la Finlande consacre 1,37 % de son PIB national à la défense, contre 1,29 % l'année précédente. C'est la première fois que ce ratio augmente d'une année sur l'autre depuis 2009. En outre, le pays se met en quête d'un nouvel avion pour remplacer sa flottille composée d'une soixantaine de F/A-18 Hornet achetés à l'américain Boeing au début des années 1990 - un choix alors hautement géopolitique dans la mesure où il s'agissait de la première rupture avec la traditionnelle prudence manifestée par Helsinki à l'égard de tout ce qui pourrait être mal interprété à Moscou. Le nouveau programme d'achat d'avions, baptisé « programme HX », est désormais sur les rails. La Finlande annoncera son choix après la législature actuelle, qui prendra fin en avril 2019 (Helsinki étudie depuis fin 2016 les informations demandées aux groupes en lice et ne veut pas se précipiter) (10).

En février 2017, le gouvernement a par ailleurs décidé de porter, dans les années à venir, à 280 000 le nombre de personnes mobilisables en temps de guerre, soit 50 000 de plus qu'actuellement. Les capacités de réaction rapide seront améliorées. De plus, une rallonge budgétaire de 50 millions d'euros par an sera accordée à la défense en 2018, 2019 et 2020, avant d'être augmentée à 150 millions par an (en 2017, le budget militaire est de 2,824 milliards d'euros).

Regain d'intérêt pour Gotland et les sous-marins

Les autorités suédoises, elles aussi, commencent à corriger le tir. La coalition sociale-démocrate/verte au pouvoir depuis l'automne 2014 ne veut toutefois pas brusquer les choses. Comme toujours dans la vie politique locale, on commande des rapports d'experts, on consulte, on tente de réaliser la synthèse des points de vue. La défense étant un domaine stratégique, il est hors de question d'aller de l'avant sans l'assentiment du plus grand nombre de partis représentés au Parlement. Résultat : le 17 avril 2015, cinq d'entre eux s'entendent pour accorder une rallonge budgétaire de 10,2 milliards de couronnes, soit 1 milliard d'euros, à répartir sur la période 2016-2020. Si l'état-major a demandé une somme encore plus élevée, cet accord n'en marque pas moins un tournant. Et cela, même si cette manne ne se traduit pas par une hausse du niveau des dépenses militaires par rapport au PIB. Car la croissance économique du pays est forte (4,1 % en 2015, 3,3 % l'année suivante). Le budget de la défense reste donc stable à 1,1 % du PIB.

Il est également décidé de « remilitariser » l'île de Gotland, grande comme deux fois la Guadeloupe, en y stationnant une unité blindée de 80 hommes à partir de 2018. Jugeant la Russie de plus en plus imprévisible (11), le gouvernement annonce ensuite qu'il avance le déploiement de cette force, et qu'il la portera à 150 militaires dès l'été 2017. Et pour éviter tout risque supplémentaire, il convainc les autorités locales de ne pas louer des installations portuaires à une entreprise néerlandaise qui construit le gazoduc Nord Stream 2, projet piloté par le groupe russe Gazprom et censé relier les environs de Saint-Pétersbourg au nord de l'Allemagne.

La rallonge budgétaire débloquée pour la période 2016-2020 sert notamment à combler une des lacunes militaires du royaume : le domaine sous-marin. En 1999, le groupe Saab vendait le chantier naval Kockums à l'industrie allemande. À l'époque, les sous-marins paraissaient moins nécessaires que durant la confrontation Est/Ouest. Depuis, le contexte a changé. Le gouvernement favorise donc autant que possible le rachat, à l'été 2014, de Kockums par... le même Saab. Il a beau être privé (et plus axé sur l'aviation que sur la marine), ce groupe suédois a coutume de travailler main dans la main avec les gouvernements en place à Stockholm, qu'ils penchent vers la droite ou vers la gauche. Après son rachat par Saab, Kockums est choisi par Stockholm pour moderniser deux de ses trois submersibles de classe Gotland et lui livrer deux nouveaux sous-marins conventionnels (l'A26) avant 2022. D'une valeur d'environ 880 millions d'euros, c'est l'acquisition militaire la plus importante réalisée durant la législature en cours (2014-2018).

Rallonges et « guerre totale »

Alors que des échéances électorales commencent à se profiler - des législatives auront lieu en septembre 2018 en Suède et en avril 2019 en Finlande -, la défense devient un enjeu grandissant pour les partis en lice. Comme pour faire oublier leur désintérêt encore récent pour la chose militaire, la très grande majorité des responsables promettent « plus d'argent » pour les armées. C'est le cas avant tout en Suède, où le retard à combler est plus important. En mars 2017, une majorité de partis politiques s'entendent pour accorder une rallonge budgétaire surprise de 52 millions d'euros dès 2017. D'autres sont implicitement promises pour les années suivantes. Environ 20 % de ce rabiot doit aller aux communes et aux régions afin de les aider à remplir un rôle qui était déjà le leur durant la guerre froide : la participation à la « défense totale ». Tombé en désuétude dans les années 1990, ce concept implique une coordination entre ressources militaires et civiles en cas de guerre ou d'invasion. Le pays doit pouvoir continuer à fonctionner tant bien que mal. Pour cela, il faut prévoir ensemble la gestion et le stockage de « ressources critiques » - alimentation, carburants, médicaments, etc. Les entreprises privées sont, elles aussi, appelées à jouer un rôle. Quant aux abris anti-atomiques, ils commencent à être inspectés en vue de mises à jour et de réparations.

Lancement d'un service militaire réduit

Dans les foyers suédois, on s'apprête à ressentir concrètement les conséquences du raidissement géopolitique régional. Le service militaire est en passe d'être réintroduit, à une échelle réduite. C'est que la défense a du mal à trouver suffisamment de volontaires, en cette période de faible chômage et de croissance économique soutenue. À partir du 1er juillet 2017, soit sept ans jour pour jour après l'abrogation du service, quelque 13 000 jeunes hommes et femmes nés en 1999 et 2000 seront convoqués pour effectuer des séries de tests. Seront appelés sous les drapeaux, à partir de janvier 2018, les plus motivés et ceux dont le profil paraîtra le plus intéressant. Combien ? Cela dépendra du nombre de jeunes s'étant portés volontaires pour ce service dans la perspective d'un recrutement par l'armée. L'objectif est de former 4 000 jeunes - environ 2 500 volontaires et 1 500 appelés - l'an prochain, et autant en 2019. Avant, peut-être, de faire passer à 8 000 par an (volontaires compris) le nombre de jeunes qui suivront une formation militaire dans les années 2020.

Adhérer à l'Otan ?

Inévitablement, l'escalade observée depuis une petite décennie et, particulièrement, depuis l'annexion de la Crimée suscite un débat en Finlande et en Suède sur les moyens les plus sûrs de garantir la sécurité nationale. Aux niveaux politique et militaire, la question est retournée dans tous les sens. Les options ne sont guère nombreuses. Remuscler la défense et revoir ses missions, acheter du neuf ? La cause est entendue (sauf dans un cercle ultra-minoritaire prônant le désarmement). Être sur le qui-vive, faire preuve de fermeté vis-à-vis de la Russie tout en tâchant de ménager quelques « fenêtres » de dialogue ? Personne de sérieux ou presque n'y voit d'objections. Mais ensuite ? Peut-on croire qu'il suffirait à Helsinki et à Stockholm de brandir leur certificat de « non-allié » pour rester en dehors d'un éventuel conflit armé dans la région, susceptible de partir d'un des pays baltes ? Même si cette probabilité est encore jugée faible dans un futur prévisible, stratèges et dirigeants finlandais et suédois se doivent d'anticiper différents scénarios. Et comme il devient plus difficile de prédire les événements à moyen terme, ne serait-ce que du fait de l'imprévisibilité d'un Vladimir Poutine et d'un Donald Trump, leur marge de manoeuvre et le temps de réaction dont ils bénéficient se réduisent. Faut-il pour autant changer de cap, et le faire au plus vite ? Le temps est-il venu d'adhérer à l'Alliance atlantique, avec les conséquences de durcissement régional qu'une telle initiative risque de provoquer ? Tel est le dilemme face auquel Helsinki et Stockholm sont placées.

Axe suédo-finlandais

Sans pour autant répondre à la question de fond, mais dans l'espoir de minimiser le problème et de gagner du temps, les deux capitales décident, au-delà d'une entente diplomatique, de rapprocher leurs armées. En mai 2014, les ministres de la Défense jettent les bases d'une coopération militaire approfondie en signant un « plan d'action » qui détaille les champs à explorer et le calendrier à suivre. La coopération renforcée sera « limitée aux activités en temps de paix », prévoit toutefois le document. En 2015, les armées commencent à échanger des informations sur la situation aérienne au-dessus et autour de leurs pays pour mieux réagir quand nécessaire ; elles multiplient les participations à des manoeuvres et le font de manière de plus en plus coordonnée, etc. Mais il ne s'agit pas d'aboutir à une « alliance militaire » entre les deux voisins, insiste-t-on de part et d'autre - et cela, bien que certains aient tendance à voir dans une telle issue un moyen commode d'échapper au dilemme concernant l'appartenance à l'Otan.

Rapprochement progressif

Si elle est plus aiguë que jamais, la question de l'adhésion n'est pourtant pas nouvelle. Elle plane, avec plus ou moins d'intensité, depuis que les deux capitales ont décidé, en 1994, de rejoindre le Partenariat pour la paix (PPP), programme de coopération bilatérale entre Otan et divers pays non membres. À l'époque, la « menace soviétique » a disparu et l'Alliance atlantique se cherche une nouvelle raison d'être. Certains États (comme la Géorgie et l'Ukraine) voient le PPP avant tout comme une « antichambre » de l'Otan, où ils se pressent avant d'être jugés politiquement et/ou militairement aptes à entrer dans l'Alliance ; mais les gouvernements finlandais et suédois, eux, conçoivent les choses autrement. À leurs yeux, cette coopération représente un moyen de participer à des opérations de maintien de la paix en dehors du cadre, plus réduit, de l'ONU. Pour eux, il est important, en tant que représentants de nations « responsables », de contribuer aux efforts de paix de par le monde, même s'il faut en passer par des interventions militaires. C'est ainsi que des troupes finlandaises et suédoises sont envoyées en Bosnie (au sein de l'IFOR puis de la SFOR), puis au Kosovo (KFOR) et en Afghanistan (ISAF puis Resolute Support). De facto, elles y sont rangées sous commandement de l'Otan.

Cette réalité inédite a des conséquences concrètes : sur le terrain, ces contingents apprennent à agir de concert avec des troupes de pays membres de l'Otan, des manoeuvres communes sont mises sur pied pour parfaire les mécanismes, des standards militaires de l'Otan sont adoptés au nom de l'interopérabilité. Le rapprochement est plus net côté suédois que finlandais. Surtout à partir du moment où les sociaux-démocrates perdent le pouvoir, à l'automne 2006, au profit d'une coalition de centre droit. Celle-ci comprend, entre autres, les conservateurs du nouveau premier ministre, Fredrik Reinfeldt, et les libéraux, tous favorables à une entrée du royaume dans l'Otan. En Finlande, si les conservateurs réintègrent la coalition gouvernementale en 2007, leur marge de manoeuvre est beaucoup plus restreinte : leur partenaire, le Parti centriste du premier ministre Matti Vanhanen, est circonspect sur la question, tandis que la présidente de la République, la sociale-démocrate Tarja Halonen, est clairement opposée à l'adhésion.

Paradoxalement, Helsinki devance Stockholm sur un point. Dès 2008, elle décide de contribuer à la force de réaction rapide de l'Otan (NRF), censée pouvoir être déployée en cinq jours n'importe où dans le monde. À Stockholm, l'opposition sociale-démocrate met d'abord son veto (or la pratique veut que toute implication du royaume dans des opérations otaniennes fasse l'objet d'un vaste consensus politique)... avant de changer d'avis en 2013 et de permettre à des troupes suédoises d'y contribuer à leur tour. Dans les deux capitales, cette nouvelle étape est justifiée par des motifs strictement militaires : les armées peuvent ainsi prendre part à des opérations ou à des manoeuvres d'une complexité inédite pour elles et, partant, améliorer leur savoir-faire (12). Par ailleurs, la Finlande et la Suède sont les seuls des « partenaires PPP » à rejoindre dix membres de l'Otan dans une initiative commune mise en route à la fin des années 2010 : l'acquisition, la gestion et l'exploitation de trois gros porteurs Boeing C-17 dédiés au transport aérien stratégique.

Toujours plus près

Au nom des intérêts nationaux, la Finlande et la Suède rallient deux« centres d'excellence » de l'Otan, structures réduites accréditées par le Conseil de l'Alliance atlantique pour approfondir des domaines de défense non conventionnelle : le centre dédié à la cyberdéfense, créé en 2008 à Tallinn (Estonie), et celui chargé de la lutte contre la désinformation, ouvert en 2014 à Riga (Lettonie). Cyberattaques et « fake news » inquiètent de plus en plus la communauté internationale. Envoyer un ou deux experts dans chacun de ces centres ne peut qu'être bénéfique, juge-t-on à Helsinki et à Stockholm. D'autant que ces centres se concentrent avant tout sur des aspects théoriques et juridiques, éloignés des champs souverains d'un État et, donc, moins sensibles politiquement.

Autrement plus névralgiques sont les mémorandums d'entente signés, le 4 septembre 2014, par les gouvernements suédois et finlandais avec l'Otan. Ces accords, dits de « Host Nation Support », prévoient que chacun de ces pays facilite l'accès des forces de pays de l'Otan à son territoire, à son espace aérien et à ses eaux territoriales - et cela, dans le cadre de manoeuvres de l'Alliance et, plus osé, en cas de crise. Stockholm et Helsinki sont prêtes aussi, lorsqu'elles le décident au cas par cas, à mettre à la disposition des armées de l'Otan les structures adéquates à leur déploiement. Là encore, insiste-t-on dans les deux capitales nordiques, un tel document n'est pas contraignant. Il n'implique aucune obligation de leur part d'accueillir des troupes étrangères, de même qu'il n'oblige pas l'Otan à leur accorder une protection automatique.

Il n'empêche : la tournure prise par les événements irrite Moscou. La participation accrue de troupes finlandaises et suédoises à de grandes manoeuvres de l'Otan (dans la région, mais aussi sur les territoires des deux pays) n'arrange pas les choses. Pas plus que des accords de coopération militaire bilatérale signés avec les « poids lourds » de l'Otan, à savoir les États-Unis et le Royaume-Uni (13). Les avertissements russes se font de moins en moins subtils : renforcement des troupes dans le voisinage immédiat de la Finlande et des pays baltes, investissements militaires supplémentaires... Le mécontentement russe ne reste pas sans effet, en particulier en Finlande. Un rapport commandé par le gouvernement et publié en avril 2016 souligne que la montée des tensions pourrait avoir des répercussions sur le commerce bilatéral (14) et sur les relations diplomatiques avec la Russie. Jusqu'ici, cependant, il n'y a eu entre les deux pays ni expulsion d'espions ni rappels d'ambassadeurs.

Des opinions publiques plutôt défavorables

Toujours plus proches de l'Otan, la Finlande et la Suède hésitent pourtant à faire le grand saut et à en devenir membres. Les rapports commandés de part et d'autre sur les avantages et les inconvénients d'une telle appartenance s'obstinent à fournir des réponses complexes et plutôt nuancées. Outre les conséquences qu'une adhésion aurait sur les relations avec la Russie et les risques d'escalade qu'elle impliquerait, les gouvernements doivent prendre en compte un autre facteur, et non des moindres. La population suédoise et plus encore la finlandaise restent sceptiques à l'égard d'un tel changement, même si les partisans d'une adhésion gagnent peu à peu du terrain, selon les sondages (15). Or, assurent les dirigeants qui se succèdent aux affaires dans ces régimes parlementaires, aucune demande d'adhésion ne saurait être déposée sans qu'un large consensus ne se dégage sur la question, au niveau tant de la classe politique que des citoyens. En Finlande, il est question de consulter au préalable la population par référendum. Dans ce cas, les partisans de l'adhésion se garderont d'aller de l'avant tant qu'ils ne seront pas certains d'une victoire du « oui » à l'Otan.

En guise de conclusion...

Force est de constater que, sauf réelle percée de la défense européenne (16), détente entre Moscou et l'Occident ou affaissement inattendu de l'Otan, la question de l'adhésion à cette organisation restera à l'ordre du jour. En cas de forte détérioration des relations avec la Russie susceptible de provoquer un ralliement des opinions publiques, la Suède semble la plus à même d'avancer vers l'Alliance, si les partis de droite et de centre droit revenaient au pouvoir. Depuis l'automne 2015, ils sont tous favorables à une adhésion. Mais une victoire face à la coalition actuelle aux législatives de septembre 2018 est loin d'être assurée en l'état actuel des choses. Si le Parti social-démocrate est reconduit aux affaires, il devrait a priori rester sur sa ligne attentiste - surtout depuis que la puissance qui oeuvre en chef d'orchestre de l'Otan a à sa tête Donald Trump. Les récentes saillies du nouveau président américain à l'encontre de la politique de Stockholm en matière d'intégration des immigrés (17) n'ont fait que renforcer la méfiance de la gauche suédoise vis-à-vis de la Maison-Blanche.

En Finlande, l'équilibre actuel entre les forces politiques est tel que partisans et opposants à l'entrée dans l'Alliance devraient continuer à se neutraliser. Sauf escalade régionale très nette, les conservateurs ne semblent pas en mesure de convaincre l'opinion publique et un nombre suffisant de partenaires politiques de prendre cette initiative dont les conséquences seraient aussi historiques qu'incertaines. Par surcroît, la proximité géographique directe avec la Russie et le souvenir d'un passé encore récent incitent à une plus grande prudence qu'en Suède.

Quant à l'hypothèse d'une candidature à l'Otan déposée simultanément par les deux capitales nordiques, elle semble encore plus improbable - même si, croit-on à Helsinki, une telle concomitance exposerait moins la Finlande au courroux russe qu'une candidature finlandaise solitaire. Le fait est, on l'a vu, que les contextes nationaux sont assez différents. A priori, il faudrait une grave détérioration de la situation régionale - par exemple, une tentative armée de déstabilisation d'un pays balte - pour aboutir à une telle démarche commune. Mais, dans ce cas-là, le temps ne manquerait-il pas pour étudier et accepter une demande d'adhésion ? En période normale, il faut compter entre douze et quinze mois, selon un rapport rendu en 2016 à la demande du gouvernement suédois. En outre, une nouvelle question émerge depuis la victoire de Donald Trump. Sous sa présidence, les États-Unis accepteraient-ils de laisser entrer dans l'Otan deux pays dont les budgets de défense actuels ne correspondent qu'à 1,4 % (Finlande) et 1,1 % (Suède) de leurs PIB respectifs et qui sont peu disposés à atteindre rapidement le seuil de 2 % qu'exige la nouvelle administration américaine ? Si le président américain persiste à faire de ce « principe des 2 % » une condition sine qua non, la question de l'adhésion pourrait être suspendue... en attendant un successeur plus prévisible, plus compréhensif à l'égard des « piètres payeurs » et moins controversé.

(1) Dans Le Monde diplomatique, octobre 1961.

(2) Lire notre article « La Baltique, une mer de coopération », Politique Internationale, n° 121, automne 2008.

(3) Le gouvernement finlandais renonce néanmoins à ratifier la Convention de Dublin (2008) qui interdit les bombes à sous-munitions. La guerre entre la Géorgie et la Russie, cet été-là, pèse dans les débats internes. De plus, le pays a déjà banni les mines anti-personnel qu'il utilisait à des fins défensives le long de la frontière de 1 300 kilomètres qu'il partage avec la Russie.

(4) Dans un entretien au quotidien Svenska Dagbladet du 30 décembre 2012.

(5) Pour le général Karlis Neretnieks, ancien recteur de l'École de défense suédoise, la capacité de la Suède à envoyer et à recevoir une assistance militaire est « quasi inexistante » et le pays n'a « aucune défense anti-aérienne digne de ce nom ». Des propos tenus à la radio publique suédoise Sveriges Radio le 28 décembre 2012.

(6) Le 11 juin 2016, la radio publique suédoise assure que le ministère de la Défense se serait trompé dans l'analyse d'un son suspect enregistré en octobre 2014 lors de cette chasse au sous-marin. Ce son était l'un des éléments clés qui lui avait permis d'affirmer par la suite qu'un sous-marin étranger de petite taille s'était aventuré là. Selon la radio, ce son aurait, en fait, émané d'un « objet suédois ». Embarrassé, le ministère a rappelé que d'autres indices probants, dont des photos, constituaient autant d'éléments à l'appui de la thèse officielle, laquelle n'a pas été révisée depuis.

(7) La dizaine d'hélicoptères spécialisés dont le pays était équipé à la fin de la guerre froide ont été remisés ou vendus en 2011. Et cela, alors que la livraison de ceux censés leur succéder avait déjà pris du retard. Depuis, les choses ne se sont pas arrangées : ce n'est que vers 2020 que la flottille de dix-huit NH90 commandée en 2001 à NHIndustries sera opérationnelle. Ce retard s'explique partiellement par une modification de la hauteur de la cabine demandée par Stockholm. Quant à la livraison des 20 NH90 commandés par les forces finlandaises en 2001, elle a également pris du retard et ne s'est achevée qu'en juin 2015.

(8) Entretien diffusé le 22 novembre 2014 par la radio publique suédoise Sveriges Radio. Anders Thornberg ne donne aucun autre détail sur le sujet.

(9) Cette volonté, exprimée également dans l'entretien accordé par Margot Wallström à Politique Internationale (« Suède : une diplomatie décomplexée », n° 150, hiver 2016), s'explique entre autres considérations par le fait que la Suède siège, depuis le 1er janvier 2017, au Conseil de sécurité de l'ONU comme membre non permanent et veut entretenir de bonnes relations avec les cinq permanents.

(10) D'après les estimations, il en coûtera entre 7 et 10 milliards d'euros (selon l'avion sélectionné et le nombre d'appareils commandés), sans compter l'exploitation, l'entretien, les mises à jour, etc. La somme ne sera pas prélevée sur le budget de la défense mais fera l'objet d'un financement ad hoc.

(11) En 2016, des experts s'interrogent sur un glissement sémantique du chef d'état-major des armées, le général Micael Bydén : en janvier, il qualifie d'« improbable » une agression militaire contre la Suède. Neuf mois plus tard, il parle d'une « faible probabilité ».

(12) Pour tenter de calmer les détracteurs de l'Otan, les deux gouvernements insistent : il ne s'agit pas de faire partie du noyau dur de la NRF, toute participation aura toujours lieu sur une base volontaire et ne saurait être décidée sans un feu vert du Parlement.

(13) En 2016, la Finlande et la Suède ont signé séparément avec les États-Unis et le Royaume-Uni des « déclarations d'intention » en vue d'une « coopération pratique » entre ministères de la Défense, ainsi qu'entre forces armées, en matière de formation, d'exercices, d'opérations de gestion de crise, d'échange d'informations, de matériel et de standardisation. « Juridiquement non contraignants », ces accords ne dérogent en rien à la doctrine de « non-alliance », assure-t-on à Helsinki et à Stockholm.

(14) Même s'il n'a plus du tout l'ampleur des années de guerre froide, le commerce bilatéral entre la Finlande et la Russie reste significatif. La Russie est la cinquième destination des exportations finlandaises (5,7 % du total), selon les chiffres pour 2016 publiés par les douanes finlandaises. Les importations russes, elles, arrivent en troisième place (11,2 % du total), en baisse quasi constante depuis 2011 (près de 19 %).

(15) Au fil des années, les courbes mesurant le soutien de l'opinion publique à une adhésion à l'Otan ont évolué en dents de scie, en fonction de l'intensité du débat domestique et des tensions régionales. Au-delà des différences dues aux méthodes des instituts de sondage, à la formulation des questions et à la taille des échantillons, une tendance semble se dessiner ces dernières années en Finlande comme en Suède. Même s'il y a des exceptions, les opposants à l'adhésion perdent peu à peu du terrain au profit des partisans et/ou des indécis. À titre d'exemple, selon le dernier sondage Ipsos réalisé en Suède (et publié le 5 janvier 2017), la part des opposants à l'entrée dans l'Alliance a chuté de 56 % à 40 % en trois ans, tandis que celle des partisans est passée de 28 % à 35 % et celle des indécis de 15 % à 25 %. En Finlande, selon le dernier sondage en date (réalisé par Taloustutkimus et publié le 15 février 2017), 51 % des personnes interrogées sont contre l'adhésion, 21 % sont pour et 28 % sans opinion.

(16) Plus qu'à Helsinki, l'émergence d'une défense européenne est jugée peu crédible à Stockholm. « Le gouvernement actuel y voit une menace pour l'industrie suédoise de défense », notait en mars 2017 un diplomate européen en poste à Stockholm.

(17) Dans un discours, prononcé le 19 février 2017, Donald Trump a fait référence à un reportage qu'il avait vu la veille sur la chaîne américaine Fox News, dépeignant une Suède dépassée par l'accueil de nombreux demandeurs d'asile. Il a précisé sa pensée après des incidents survenus le 21 février dans une banlieue de Stockholm, lorsqu'un policier a fait usage de son arme à feu pour se protéger de jeunes jetant des pierres sur une patrouille. Des voitures avaient aussi été incendiées et des boutiques dévalisées.

 


Notes :


(1) Dans Le Monde diplomatique, octobre 1961.

(2) Lire notre article « La Baltique, une mer de coopération », Politique Internationale, n° 121, automne 2008.

(3) Le gouvernement finlandais renonce néanmoins à ratifier la Convention de Dublin (2008) qui interdit les bombes à sous-munitions. La guerre entre la Géorgie et la Russie, cet été-là, pèse dans les débats internes. De plus, le pays a déjà banni les mines anti-personnel qu'il utilisait à des fins défensives le long de la frontière de 1 300 kilomètres qu'il partage avec la Russie.

(4) Dans un entretien au quotidien Svenska Dagbladet du 30 décembre 2012.

(5) Pour le général Karlis Neretnieks, ancien recteur de l'École de défense suédoise, la capacité de la Suède à envoyer et à recevoir une assistance militaire est « quasi inexistante » et le pays n'a « aucune défense anti-aérienne digne de ce nom ». Des propos tenus à la radio publique suédoise Sveriges Radio le 28 décembre 2012.

(6) Le 11 juin 2016, la radio publique suédoise assure que le ministère de la Défense se serait trompé dans l'analyse d'un son suspect enregistré en octobre 2014 lors de cette chasse au sous-marin. Ce son était l'un des éléments clés qui lui avait permis d'affirmer par la suite qu'un sous-marin étranger de petite taille s'était aventuré là. Selon la radio, ce son aurait, en fait, émané d'un « objet suédois ». Embarrassé, le ministère a rappelé que d'autres indices probants, dont des photos, constituaient autant d'éléments à l'appui de la thèse officielle, laquelle n'a pas été révisée depuis.

(7) La dizaine d'hélicoptères spécialisés dont le pays était équipé à la fin de la guerre froide ont été remisés ou vendus en 2011. Et cela, alors que la livraison de ceux censés leur succéder avait déjà pris du retard. Depuis, les choses ne se sont pas arrangées : ce n'est que vers 2020 que la flottille de dix-huit NH90 commandée en 2001 à NHIndustries sera opérationnelle. Ce retard s'explique partiellement par une modification de la hauteur de la cabine demandée par Stockholm. Quant à la livraison des 20 NH90 commandés par les forces finlandaises en 2001, elle a également pris du retard et ne s'est achevée qu'en juin 2015.

(8) Entretien diffusé le 22 novembre 2014 par la radio publique suédoise Sveriges Radio. Anders Thornberg ne donne aucun autre détail sur le sujet.

(9) Cette volonté, exprimée également dans l'entretien accordé par Margot Wallström à Politique Internationale (« Suède : une diplomatie décomplexée », n° 150, hiver 2016), s'explique entre autres considérations par le fait que la Suède siège, depuis le 1er janvier 2017, au Conseil de sécurité de l'ONU comme membre non permanent et veut entretenir de bonnes relations avec les cinq permanents.

(10) D'après les estimations, il en coûtera entre 7 et 10 milliards d'euros (selon l'avion sélectionné et le nombre d'appareils commandés), sans compter l'exploitation, l'entretien, les mises à jour, etc. La somme ne sera pas prélevée sur le budget de la défense mais fera l'objet d'un financement ad hoc.

(11) En 2016, des experts s'interrogent sur un glissement sémantique du chef d'état-major des armées, le général Micael Bydén : en janvier, il qualifie d'« improbable » une agression militaire contre la Suède. Neuf mois plus tard, il parle d'une « faible probabilité ».

(12) Pour tenter de calmer les détracteurs de l'Otan, les deux gouvernements insistent : il ne s'agit pas de faire partie du noyau dur de la NRF, toute participation aura toujours lieu sur une base volontaire et ne saurait être décidée sans un feu vert du Parlement.

(13) En 2016, la Finlande et la Suède ont signé séparément avec les États-Unis et le Royaume-Uni des « déclarations d'intention » en vue d'une « coopération pratique » entre ministères de la Défense, ainsi qu'entre forces armées, en matière de formation, d'exercices, d'opérations de gestion de crise, d'échange d'informations, de matériel et de standardisation. « Juridiquement non contraignants », ces accords ne dérogent en rien à la doctrine de « non-alliance », assure-t-on à Helsinki et à Stockholm.

(14) Même s'il n'a plus du tout l'ampleur des années de guerre froide, le commerce bilatéral entre la Finlande et la Russie reste significatif. La Russie est la cinquième destination des exportations finlandaises (5,7 % du total), selon les chiffres pour 2016 publiés par les douanes finlandaises. Les importations russes, elles, arrivent en troisième place (11,2 % du total), en baisse quasi constante depuis 2011 (près de 19 %).

(15) Au fil des années, les courbes mesurant le soutien de l'opinion publique à une adhésion à l'Otan ont évolué en dents de scie, en fonction de l'intensité du débat domestique et des tensions régionales. Au-delà des différences dues aux méthodes des instituts de sondage, à la formulation des questions et à la taille des échantillons, une tendance semble se dessiner ces dernières années en Finlande comme en Suède. Même s'il y a des exceptions, les opposants à l'adhésion perdent peu à peu du terrain au profit des partisans et/ou des indécis. À titre d'exemple, selon le dernier sondage Ipsos réalisé en Suède (et publié le 5 janvier 2017), la part des opposants à l'entrée dans l'Alliance a chuté de 56 % à 40 % en trois ans, tandis que celle des partisans est passée de 28 % à 35 % et celle des indécis de 15 % à 25 %. En Finlande, selon le dernier sondage en date (réalisé par Taloustutkimus et publié le 15 février 2017), 51 % des personnes interrogées sont contre l'adhésion, 21 % sont pour et 28 % sans opinion.

(16) Plus qu'à Helsinki, l'émergence d'une défense européenne est jugée peu crédible à Stockholm. « Le gouvernement actuel y voit une menace pour l'industrie suédoise de défense », notait en mars 2017 un diplomate européen en poste à Stockholm.

(17) Dans un discours, prononcé le 19 février 2017, Donald Trump a fait référence à un reportage qu'il avait vu la veille sur la chaîne américaine Fox News, dépeignant une Suède dépassée par l'accueil de nombreux demandeurs d'asile. Il a précisé sa pensée après des incidents survenus le 21 février dans une banlieue de Stockholm, lorsqu'un policier a fait usage de son arme à feu pour se protéger de jeunes jetant des pierres sur une patrouille. Des voitures avaient aussi été incendiées et des boutiques dévalisées.