Politique Internationale - La Revue n°155 - PRINTEMPS - 2017

sommaire du n° 155
LE BREXIT ET L'INDEPENDANCE ECOSSAISE
Article de Nathalie DUCLOS
Spécialiste de la politique écossaise. Maître de conférences à l'université Toulouse 2.
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L'Écosse est-elle plus proche que jamais de l'indépendance ? Ce petit pays d'Europe du Nord, dont l'union (volontaire) avec l'Angleterre en 1707 a donné naissance à la Grande-Bretagne, s'est toujours perçu comme une nation à part. Ce statut ne lui a d'ailleurs jamais été contesté dans un Royaume-Uni (aujourd'hui de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord) qui se décrit volontiers comme un « État multinational ». Mais être reconnue en tant que nation lui suffit-il ? C'est ce que semblaient suggérer les résultats du référendum d'autodétermination du 18 septembre 2014, le premier à avoir jamais posé la question de l'indépendance écossaise : les Écossais ont alors voté à une majorité de 55 % en faveur de leur maintien au sein du Royaume-Uni. On crut alors que cette majorité claire allait enterrer pour de bon, ou du moins pour un certain temps, la question de l'indépendance écossaise. C'était sans compter avec le poids politique du principal parti indépendantiste écossais (Scottish National Party, SNP), au pouvoir à Édimbourg depuis 2007, et avec les bouleversements politiques induits par le résultat d'un autre grand référendum britannique : celui sur l'appartenance du Royaume-Uni à l'Union européenne, de juin 2016.

Le « Brexit » annoncé est-il susceptible de faire basculer une majorité d'Écossais dans le camp de l'indépendance ? Ce n'est pas impossible dans la mesure où le Royaume-Uni a voté pour la sortie de l'UE contre la volonté d'une nette majorité (62 %) d'Écossais ; l'Écosse fut même la région britannique la plus favorable au « Remain »... En conséquence, les indépendantistes ont d'ores et déjà réclamé l'organisation d'un nouveau référendum d'autodétermination avant la sortie du pays de l'UE, prévue au plus tard pour le printemps 2019. Pour l'instant, la première ministre britannique Theresa May leur a répondu que ce n'était « pas le moment » de rouvrir le dossier de l'indépendance écossaise - ce qui suggère qu'elle ne s'opposerait pas à un référendum organisé après la sortie de l'UE, au début des années 2020.

Pour comprendre les enjeux actuels et l'impact du Brexit sur l'avenir de l'Écosse, il faut d'abord bien analyser le contexte politique qui a présidé au référendum d'autodétermination de 2014. Pourquoi ce référendum a-t-il été organisé en l'absence de véritable pression populaire en faveur de l'indépendance ? Il faut, ensuite, identifier les acteurs de l'indépendantisme écossais et les arguments qu'ils ont mobilisés pour promouvoir leur cause : même s'il a perdu le référendum, le camp de l'indépendance s'est montré assez persuasif pour obtenir 45 % des suffrages, et n'a certainement pas dit son dernier mot...

Pourquoi un référendum sur l'indépendance écossaise en 2014 ?

Le tournant de 1999

L'organisation de deux référendums à portée constitutionnelle (et de portée internationale) à moins de deux ans d'intervalle pourrait laisser penser que le recours à ce type de consultation est fermement inscrit dans la tradition politique britannique. Or il n'en est rien : au moment du précédent référendum européen organisé au Royaume-Uni, en 1975 (deux ans après que ce pays eut rejoint la Communauté européenne), les référendums étaient encore jugés comme allant à l'encontre de la souveraineté parlementaire, véritable clé de voûte du système politique du pays depuis le XVIIe siècle. L'Écosse en est néanmoins à trois référendums sur son statut au sein du Royaume-Uni depuis la fin des années 1970 : il y eut d'abord deux référendums sur la « dévolution » (pour employer la terminologie britannique) de pouvoirs législatifs autonomes à l'Écosse en 1979 et en 1997, puis le référendum d'autodétermination de 2014, dont l'organisation fut rendue inéluctable par l'arrivée au pouvoir à Édimbourg du Scottish National Party (SNP), principal parti indépendantiste écossais depuis sa fondation en 1934.

La création d'un parlement et d'un gouvernement écossais autonomes en 1999 a transformé le paysage politique du pays. Avant cette date, il n'existait qu'un seul grand scrutin national au Royaume-Uni : l'élection des députés à la Chambre des communes. À l'occasion de ces élections législatives, dites « générales », les Écossais plaçaient systématiquement le parti travailliste en première position, loin devant ses rivaux, y compris le SNP, qui n'arrivait toujours que bon troisième ou quatrième, mais aussi le parti conservateur, qui avait perdu leur faveur depuis la fin des années 1950. Le « vote utile » était roi, du fait du mode de scrutin majoritaire et du faible poids démographique de l'Écosse (qui comptait 5 millions d'habitants en 1999 et en compte actuellement à peine 5,3 millions, soit 8,5 % de la population britannique, contre 84 % pour les seuls Anglais).

Toutefois, depuis 1999, la population écossaise élit aussi des représentants au parlement d'Édimbourg. La mise en place de ce parlement (dit de « Holyrood »), qui légifère pour l'Écosse sur la majorité des questions de politique intérieure et qui est élu via un scrutin mixte - en partie majoritaire et en partie proportionnel -, a permis au SNP de devenir l'un des deux grands partis politiques écossais. Entre 1999 et 2007, le parti travailliste a continué de dominer le paysage politique en Écosse, comme il le faisait depuis les années 1960 : il a remporté les deux premières élections législatives à Édimbourg (en 1999 et 2003) et a continué à devancer ses rivaux lors des élections générales britanniques. Mais ces années de fin de règne travailliste ont vu le SNP passer du statut de petit parti à celui de première formation d'opposition à Holyrood. Mieux encore : en 2007, il est devenu un parti de gouvernement pour la première fois de son histoire, bien que devançant son rival travailliste d'un siège à peine. Il n'a plus perdu le pouvoir depuis cette date, et son assise dans le pays s'est aujourd'hui largement confirmée. Non content de remporter trois élections écossaises d'affilée, dont une à la majorité absolue (ce qu'on pensait presque impossible dans le cadre d'un mode de scrutin en partie proportionnel), il a réussi l'exploit de rafler la quasi-totalité des sièges écossais aux Communes (56 sur 59) lors des dernières élections générales, en 2015, laissant les trois partis traditionnels britanniques (les partis travailliste, conservateur et libéral-démocrate) avec à peine un siège chacun.

La montée en puissance des indépendantistes

C'est dans ce contexte politique qu'il faut situer le référendum sur l'indépendance écossaise de 2014. L'une des principales traditions politiques britanniques suggère que lorsqu'un parti remporte la majorité absolue des sièges il dispose ipso facto d'un mandat incontestable - c'est-à-dire de la légitimité politique - pour mettre en oeuvre tout ce à quoi il s'est engagé dans son programme électoral. Or l'organisation d'un référendum sur l'indépendance était au coeur des programmes électoraux du SNP depuis 2000 (auparavant, le parti estimait qu'obtenir une majorité des sièges lui donnerait un mandat suffisant pour entamer des négociations avec Londres en vue d'obtenir l'indépendance). En 2007, le SNP n'avait pu gagner les élections écossaises qu'à l'arraché, et une large majorité de députés siégeant à Édimbourg demeuraient fermement opposés à l'indépendance. Mais en 2011, le SNP avait remporté 69 des 129 sièges du parlement écossais, et cette majorité absolue lui avait donné toute légitimité, selon les usages, pour organiser un référendum sur l'indépendance.

La légitimité... mais non les compétences légales. En effet, les questions d'ordre constitutionnel ne relèvent pas du parlement et du gouvernement écossais. Londres aurait donc aisément pu s'opposer à la tenue d'un tel référendum, à l'image de Madrid qui ne reconnaît pas à la Catalogne le droit de poser la question de l'indépendance à ses citoyens. Le gouvernement britannique a pourtant permis que la consultation ait lieu à Édimbourg, en toute légalité, et qu'elle soit organisée par les institutions écossaises autonomes, les rendant seules décisionnaires de la date du référendum et de la question posée. Rappelons que contrairement à la Catalogne, qui n'est pas reconnue en tant que nation au sein de l'Espagne - ce qui est l'un des griefs des indépendantistes -, l'Écosse, elle, comme l'Angleterre ou le pays de Galles, est unanimement considérée par les Britanniques comme une nation à part entière. Même l'ancienne première ministre Margaret Thatcher, jugée peu sensible aux spécificités politiques et culturelles écossaises, avait estimé que ce statut lui donnait le droit à l'autodétermination, et que si les Écossais optaient pour l'indépendance, « aucun parti ni homme politique anglais ne leur ferait obstacle » (1). Dès lors que les Écossais avaient choisi de donner une majorité absolue au SNP, un parti bien connu pour souhaiter l'organisation d'un référendum sur l'indépendance, une telle consultation devenait politiquement inévitable.

Paradoxalement, pourtant, une grande partie des Écossais avait fait confiance au SNP en dépit de son indépendantisme, plutôt que par conviction indépendantiste. L'arrivée au pouvoir de cette formation en 2007 avait principalement été la conséquence du désaveu infligé au parti travailliste par bon nombre de ses anciens électeurs qui avaient alors vu dans le SNP, de centre gauche comme le Labour, une alternative possible à un parti usé par le pouvoir et que les Écossais soutenaient sans faille depuis 1959. Le premier mandat du SNP (2007-2011) ayant été jugé satisfaisant, les nationalistes écossais se sont dotés d'une image de bons gestionnaires et ont été systématiquement réélus en conséquence. Le parti travailliste connaît aujourd'hui de très grandes difficultés en Écosse, où il n'a pu obtenir qu'une humiliante troisième place aux dernières élections législatives locales, derrière le parti conservateur, qui avait longtemps fait figure de paria de la politique écossaise. Le SNP a-t-il durablement remplacé le Labour en tant que parti quasi hégémonique en Écosse ? Ce qui est certain, c'est que la perte de la place forte écossaise obère les chances travaillistes de remporter des élections à l'échelle britannique.

Actuellement, les indépendantistes sont majoritaires au sein du parlement écossais. Le SNP a perdu sa majorité absolue aux dernières élections, en mai 2016 (il n'a pu remporter que 63 sièges sur les 65 nécessaires), mais il peut compter sur le soutien du groupe parlementaire Vert, fort de 6 députés, eux aussi indépendantistes.

Les acteurs de l'indépendantisme écossais et leurs arguments

Le SNP : un parti à la fois nationaliste et social-démocrate

L'indépendantisme est en Écosse un phénomène relativement récent : il n'est apparu que dans l'entre-deux-guerres, soit plus de deux siècles après la perte de l'indépendance. Surtout, il ne représente une menace sérieuse pour l'avenir de l'État britannique que depuis quelques années. Avant les années 2010, l'option politique de l'indépendance était très loin d'avoir les faveurs de la majorité des Écossais. Les sondages ne posent la question de l'indépendance que depuis 50 ans environ (et encore, de façon très irrégulière), mais ils suggèrent que cette option n'a jamais attiré plus d'une minorité significative d'Écossais : entre 20 et 35 % selon les années et les décennies, et en tout état de cause jamais plus de 40 %.

L'indépendantisme est demeuré ultra-marginal jusqu'à la seconde moitié des années 1960 et n'a été défendu que par un seul parti politique, le SNP, jusqu'aux années 2000. C'est à la suite de ses premiers succès électoraux des années 1967-1974 que le SNP a commencé à devenir un acteur politique de premier rang. C'est aussi à cette période qu'il a commencé à se décrire comme un parti à la fois nationaliste et social-démocrate. Avant les années 1970, quand le parti se situait très en marge de l'échiquier politique écossais, il pouvait se permettre de se décrire comme une formation nationale « non doctrinaire » - en d'autres termes, ni de gauche ni de droite. La nation écossaise tout entière avait vocation à voter pour lui, puisque ses seules raisons d'être étaient l'indépendance et la défense des intérêts écossais (les deux objectifs mentionnés dans ses statuts depuis sa fondation). Il s'engageait d'ailleurs à se dissoudre une fois l'indépendance obtenue ; les Écossais seraient ensuite libres de voter pour le gouvernement de leur choix, qu'il soit d'inspiration socialiste, sociale-démocrate, libérale ou conservatrice.

C'est sous l'impulsion d'une nouvelle garde, menée par Billy Wolfe (qui allait diriger le parti tout au long des années 1970), que le SNP a changé à la fois de philosophie et de stratégie. Il est alors passé d'un nationalisme « pur » à un nationalisme beaucoup plus « utilitaire », pour reprendre la terminologie du grand constitutionnaliste indépendantiste Neil McCormick. Selon celui-ci, le nationalisme « pur » voit l'indépendance comme une fin en soi et repose sur le principe selon lequel l'Écosse a vocation à être un État indépendant de par son statut même de nation. Le nationalisme « utilitaire », lui, considère avant tout l'indépendance comme le meilleur moyen d'assurer le bien-être (économique, social ou culturel) de la société écossaise. Au cours des décennies, mais surtout depuis la fin des années 1960, le SNP s'est progressivement éloigné du nationalisme « pur » pour développer un argumentaire plus riche et, surtout, de nature plus utilitaire. Deux de ses arguments récurrents pourraient cependant être qualifiés de « nationalistes purs ». L'un repose sur l'idée que, dans le monde actuel (post-colonial et post-soviétique), quand on forme une nation, le statut d'État indépendant est celui qu'il est normal d'avoir. L'autre veut que les habitants de l'Écosse soient les mieux placés pour décider de son avenir. Quant aux arguments de type utilitaire, au coeur des débats depuis plusieurs décennies, il en existe deux grands types : ceux d'ordre économique et social ; et ceux d'ordre politique.

D'une part, l'indépendance est aujourd'hui présentée comme le moyen de libérer l'Écosse des politiques d'austérité et d'un modèle économique et social ultra-libéral que les gouvernements britanniques n'ont jamais réellement remis en cause depuis les années Thatcher. Une Écosse indépendante pourrait sauver l'État-providence, oeuvrer à plus de justice sociale et prôner un modèle économique et social plus équilibré, à l'image de ce qui se fait dans les pays scandinaves - qui constituent une source d'inspiration pour les indépendantistes. Ces derniers rappellent souvent que la Norvège partage avec l'Écosse de nombreuses similitudes en raison de son emplacement géographique, de sa démographie et du poids économique de la pêche et du pétrole. Par ailleurs, ils soulignent que les besoins de l'Écosse au plan économique et social sont différents de ceux de l'Angleterre - du fait 1) d'un très faible peuplement sur une grande partie du territoire ; 2) d'une population vieillissante que ne compense pas une immigration insuffisante ; 3) de l'importance de certains secteurs économiques secondaires à l'échelle britannique (comme la pêche).

D'autre part, un argument récurrent depuis les années 1980 est celui, plus politique, selon lequel avec l'indépendance, « vous obtenez le gouvernement pour lequel vous votez ». Les Écossais veulent-ils être dirigés par le parti de leur choix ? Seule l'indépendance en offre la garantie. Cet argument est devenu populaire à la suite de l'élection à répétition des Conservateurs à la tête du Royaume-Uni dans les années 1980 et 1990 (quatre fois d'affilée : en 1979, 1983, 1987 et 1992), alors que les Écossais, eux, votaient systématiquement pour leurs rivaux travaillistes. Les différences d'orientation électorale entre l'Écosse et l'Angleterre, significatives depuis les années 1960, sont alors devenues évidentes, et ont mis au jour un « déficit démocratique » (selon la terminologie de l'époque) au coeur du fonctionnement de l'État britannique. Pour nombre d'Écossais, il est apparu que leur vote ne comptait pour rien en raison de leur faible poids démographique et qu'ils seraient condamnés à être toujours gouvernés par le parti que choisiraient les Anglais. La période 1997-2010, caractérisée par des gouvernements britanniques travaillistes et par la création du parlement et du gouvernement écossais autonomes, a mis en veilleuse l'argument du déficit démocratique. Il est toutefois revenu en force depuis le retour au pouvoir des Conservateurs en 2010 et leur réélection en 2015. Le fait que le référendum sur l'indépendance de 2014 ait été organisé sous un mandat conservateur a sans conteste été à l'avantage du camp indépendantiste : le désamour des Écossais pour les « Tories », et leur rejet des politiques économiques et sociales prônées par ce parti, constituent désormais l'un des principaux moteurs de l'indépendantisme.

L'évolution idéologique du SNP vers un nationalisme utilitaire et de tendance sociale-démocrate à partir des années 1960 s'est accompagnée d'un changement de stratégie électorale. Le SNP a cherché à s'attirer les faveurs de l'électorat populaire, alors acquis au parti travailliste. C'est surtout pendant les années 1980 qu'il a assis sa réputation de parti de gauche à la faveur de ses prises de position anti-thatchériennes, en particulier sa participation à la lutte contre la fameuse « poll tax », impôt local honni des Britanniques qui fut l'une des causes de la chute de Margaret Thatcher en 1990. Le SNP est, depuis, demeuré sur les mêmes positions. Aujourd'hui, tout en restant clairement social-démocrate, il se situe, sur certains points, à la gauche du parti travailliste, notamment en ce qui concerne la défense des acquis de l'État-providence, mais aussi la question de l'arsenal nucléaire britannique, entièrement stationné sur le territoire écossais et dont le SNP (comme d'ailleurs une majorité des Écossais) veut se débarrasser, à la fois pour des raisons morales et pour des raisons de coût et de priorités économiques.

La diversification du mouvement indépendantiste depuis le début des années 2010

Le SNP continue d'incarner l'indépendantisme politique aux yeux des Écossais et de l'ensemble des Britanniques. Plus spécifiquement, pendant près de vingt-cinq ans, c'est Alex Salmond qui, à lui tout seul, a personnifié l'indépendantisme sur la scène politique et médiatique britannique. Jusqu'au référendum sur l'indépendance, il aura occupé toutes les plus hautes fonctions politiques écossaises. Leader du SNP pendant vingt ans (entre 1990 et 2000 puis de nouveau entre 2004 et 2014), premier ministre écossais pendant sept ans (entre 2007 et 2014), député à la Chambre des communes depuis 1987 (avec une parenthèse entre 2010 et 2015) et député au parlement écossais pendant 11 ans (en 1999-2001 et 2007-2016), cet homme charismatique laisse peu indifférent. Grand orateur et amateur d'échanges politiques « musclés », il a démissionné de ses fonctions de dirigeant du parti et de premier ministre écossais au lendemain du référendum de 2014. Il ne s'est pas pour autant retiré de la vie politique puisqu'il siège actuellement au sein du groupe parlementaire SNP à la Chambre des communes. Sa nouvelle fonction de porte-parole du SNP aux Communes pour les questions de politique étrangère le conduit à y jouer un rôle de premier plan dans les débats sur le Brexit.

Alex Salmond est une figure du nationalisme si imposante que beaucoup pensaient qu'il éclipserait son successeur à la tête du parti et du pays, Nicola Sturgeon. Celle-ci s'est pourtant imposée comme l'une des personnalités politiques les plus populaires non seulement d'Écosse mais du Royaume-Uni tout entier, qui l'a découverte à l'occasion des débats télévisés précédant les élections législatives de 2015 : des sept principaux dirigeants de partis britanniques, c'est elle qui avait alors recueilli le plus grand nombre d'opinions favorables alors qu'elle était encore largement inconnue en dehors des frontières écossaises (2). Née en 1970 de parents d'origine sociale modeste, Sturgeon a rejoint le SNP très tôt, deux mois avant de fêter ses 17 ans. Malgré son jeune âge (elle est devenue première ministre à 44 ans), elle est donc loin d'être novice en politique. À moins de 22 ans, le parti la sélectionnait pour être candidate aux élections législatives britanniques dans l'une des circonscriptions de Glasgow (faisant d'elle la candidate la plus jeune du Royaume-Uni) à une époque où le SNP ne remportait guère de sièges aux Communes. À la même période (au début des années 1990), elle rejoignait l'exécutif du parti en sa qualité de chef des Jeunes nationalistes écossais. Députée depuis la création du parlement écossais en 1999, elle fut dès l'âge de 33 ans candidate à la direction du SNP, avant de se rétracter en faveur d'Alex Salmond (de retour après un hiatus de quatre ans), dont elle allait devenir l'adjointe pendant dix ans (2004-2014). Dès la première victoire du SNP en 2007, elle se vit confier le poste de vice-première ministre, qu'elle occupa (en plus d'un autre ministère) jusqu'à son accession à la tête du pays en 2014.

Avocate de formation, Sturgeon se veut plus proche des gens et plus soucieuse des questions sociales que son prédécesseur Alex Salmond, à la formation d'économiste ; elle est de ce fait perçue comme étant plus de gauche (ou du moins plus sincèrement de gauche) que celui-ci. Si son style est plus consensuel que celui de Salmond, elle n'en cultive pas moins une image de leader fort d'un parti uni. Le dernier congrès annuel du SNP, en octobre 2016, a montré que les militants nationalistes faisaient corps derrière leur chef : aucune des motions défendues par l'exécutif du parti n'a été rejetée par la base (ce qui n'avait pas été le cas lors du congrès précédent, en 2015), et les deux discours de Nicola Sturgeon ont été accueillis par des ovations triomphales de la part des 3 000 délégués présents. En dehors de son parti, elle jouit également d'une popularité dont bon nombre de chefs de gouvernement pourraient être jaloux : d'après les sondages, pendant tous ses mandats de vice-première ministre et de première ministre, elle aurait toujours recueilli une majorité d'opinions favorables (3). Ce n'est donc pas Nicola Sturgeon qui fera vaciller la domination actuelle du SNP en Écosse, bien au contraire. Seul l'échec d'un second référendum sur l'indépendance pourrait mettre un terme prématuré à sa carrière politique. Le temps paraît loin où l'on pouvait accuser le SNP de se réduire à un seul homme, Alex Salmond ; désormais, Nicola Sturgeon rivalise largement de notoriété avec son ancien mentor, et son nouvel adjoint à la tête du parti, Angus Robertson, chef du groupe SNP aux Communes depuis 2007, est lui aussi très en vue depuis que le SNP dispose du troisième groupe parlementaire à Westminster.

Malgré la domination évidente du SNP sur le paysage indépendantiste, et sur le paysage politique écossais en général, les acteurs indépendantistes se sont multipliés depuis la création du parlement écossais, surtout depuis la campagne référendaire de 2012-2014. Cette campagne, qui a commencé plus de deux ans avant le scrutin, a constitué un tournant sans précédent dans l'histoire de l'indépendantisme car elle a vu naître de nombreuses organisations politiques non partisanes ou trans-partisanes dont l'existence s'est prolongée au-delà du référendum qui les a fait éclore. Aux partis indépendantistes établis (le SNP, mais aussi les Verts écossais et le Scottish Socialist Party, qui ont tous eu des élus au parlement d'Édimbourg) se sont ainsi ajoutées plusieurs organisations de la gauche sociale-démocrate ou radicale, notamment le think tank Common Weal, né en 2013, l'organisation féministe Women for Independence, fondée en 2012, ou encore la Radical Independence Campaign qui, depuis 2012, réunit derrière le slogan « Une autre Écosse est possible » des syndicalistes et des militants socialistes, écologistes, féministes, LGBT, anti-nucléaires et autres militants associatifs. Il est notable que la quasi-totalité de la gauche radicale écossaise fait aujourd'hui campagne pour l'indépendance (vue, on l'a dit, comme le moyen d'échapper au modèle néo-libéral et de donner plus de pouvoir politique et économique à la classe ouvrière). La pérennité de ces organisations semble assurée, chacune d'entre elles continuant de faire campagne pour l'indépendance en dehors de tout calendrier électoral et d'attirer un nombre toujours croissant de membres.

De fait, au-delà de la diversification du mouvement indépendantiste occasionnée par le référendum de 2014, l'un des développements marquants de la période post-référendaire est l'explosion du nombre d'adhérents de toutes les organisations indépendantistes, y compris les partis politiques. A contrario de ce qui se passe ailleurs dans le monde occidental, où l'on s'inquiète de la « crise de la "démocratie des partis" » (4), les Verts écossais seraient passés de 1 700 à plus de 7 000 adhérents depuis le référendum, et le SNP de 25 642 à plus de 120 000, soit près de 3 % de la population adulte écossaise. Le SNP peut ainsi se targuer d'être devenu le troisième parti britannique en termes de sièges mais aussi d'adhérents - et cela, malgré une assise territoriale réduite. Qui plus est, ces nouveaux adhérents sont des adhérents « de conviction » (selon la terminologie de Pierre Rosanvallon (5)), c'est-à-dire ceux-là mêmes dont le nombre serait en chute libre ailleurs.

En quoi le « Brexit » change-t-il les termes du débat indépendantiste ?

Les motivations pragmatiques des Écossais

Comment expliquer un tel engouement pour les partis indépendantistes, alors que les Écossais ont décliné la possibilité de devenir indépendants ? La situation est moins paradoxale qu'il n'y paraît quand on regarde la raison principale du vote « non » en 2014 : ce vote s'explique moins par l'amour du Royaume-Uni ou le désir de « rester ensemble » que par la peur de l'accession à l'indépendance dans un contexte économique difficile. Les Écossais ont majoritairement voté « non » pour des raisons pragmatiques plus que de coeur, ce qui a profité au camp « unioniste ». Sans oublier que les questions économiques sont celles sur lesquelles les indépendantistes se sont révélés les moins éloquents. Ils n'ont, par exemple, pas su convaincre les électeurs sur le grand thème de campagne des unionistes, à savoir la devise : une Écosse indépendante pourrait-elle garder la livre sterling ou devrait-elle passer à l'euro, voire créer sa propre monnaie ? Au moment du référendum de 2014, le SNP (mais pas les autres partis indépendantistes) estimait qu'il serait dans l'intérêt de l'Écosse de conserver la livre sterling, qui était « tout autant sa devise que celle de l'Angleterre », comme le rappelait souvent Alex Salmond. Les unionistes soulignaient cependant qu'une union monétaire entre deux pays nécessite par définition l'accord des deux parties ; or le gouvernement britannique affirmait que le reste du Royaume-Uni ne donnerait pas son accord à une union monétaire avec l'Écosse. Les indépendantistes n'ont donc pas pu garantir que leur scénario privilégié se réaliserait effectivement. De manière générale, le camp indépendantiste n'a pas réussi à persuader les électeurs les plus âgés et la classe moyenne (les deux grandes catégories d'électeurs favorables au « non ») qu'une Écosse indépendante serait suffisamment forte au plan économique pour préserver leur niveau de vie et leurs acquis sociaux (en termes de retraites, par exemple).

Aux yeux des unionistes, l'Écosse n'est pas assez solide, économiquement parlant, pour pouvoir améliorer (ou même garantir) par ses propres moyens le niveau de vie actuel de ses citoyens. Une Écosse indépendante, avancent-ils, serait trop dépendante de la ressource pétrolière, alors que les champs de la mer du Nord s'épuisent et que les prix du baril sont très fluctuants. Rappelons que la quasi-totalité des réserves pétrolières britanniques se situent dans les eaux écossaises. La montée du SNP au début des années 1970 avait coïncidé avec le début de l'exploitation du pétrole au large des côtes écossaises : l'option de l'indépendance, jusque-là raillée par une classe politique convaincue que l'Écosse ne pourrait survivre sans l'Angleterre, avait alors gagné en crédibilité - et le parti nationaliste écossais avec elle. Aujourd'hui, le SNP insiste toutefois sur le fait qu'une Écosse indépendante ne se réduirait pas à un pétro-État : elle pourrait aussi jouer sur ses autres points forts économiques, dans les domaines des énergies renouvelables, de l'industrie agro-alimentaire, des sciences de la vie, des industries créatives ou encore du tourisme.

Les questions économiques ont été au coeur des débats au moment du référendum de 2014. Répétons-le : c'est la peur d'un déclassement du pays qui a poussé une majorité des Écossais à voter « non » en l'absence de garanties possibles sur l'impact économique de l'indépendance. La question du statut européen d'une Écosse indépendante a également joué un rôle clé, notamment parce qu'elle a elle aussi contribué à nourrir l'idée que l'indépendance était une option risquée. Comme sur les questions économiques, les indépendantistes n'ont pas pu donner de garanties concrètes quant à l'avenir d'une Écosse indépendante au sein de l'Union européenne. Étonnamment peut-être, à aucun moment la campagne précédant le référendum d'autodétermination n'a tourné autour de la possibilité que le pays profite du passage à l'indépendance pour sortir de l'Union européenne. Le débat sur l'indépendance écossaise n'a absolument rien à voir avec celui sur l'indépendance britannique vis-à-vis de l'UE, impulsé par le parti UKIP (UK Independence Party). Au contraire, tout l'enjeu en 2014 était de savoir comment garantir le maintien de l'Écosse dans l'UE. Pour les unionistes, la réponse était simple : si les Écossais voulaient demeurer dans l'UE, le plus sûr était de rester britanniques. Une Écosse indépendante serait considérée par l'UE comme un nouvel État, et devrait à ce titre candidater à l'accession - et peut-être se voir refuser l'entrée : les Espagnols ne seraient-ils pas tentés d'opposer leur veto à son accession afin d'envoyer un message fort aux Catalans, eux aussi tentés par l'indépendance ? Pour les indépendantistes, aucun traité européen ne venait à l'appui de cette position, puisque le scénario de la sécession d'une partie d'un État membre n'avait pas été prévu par ces traités. Dans ces conditions, il ne faisait aucun doute que l'UE, le cas échéant, réagirait de façon pragmatique à l'indépendance écossaise, tout comme elle l'avait fait du temps de la réunification allemande, ou lorsque le Groenland s'était retiré de l'Europe tout en continuant de faire partie du Danemark (qui demeurait, lui, européen). Il était dans l'intérêt de l'UE de conserver l'Écosse dans son giron ; elle aurait donc à coeur de négocier une transition en douceur, sans en passer par une mise à la porte (même temporaire) du pays nouvellement indépendant. Toutefois, pas plus que les unionistes, les indépendantistes ne pouvaient offrir de preuves que l'UE réagirait bien de cette manière, celle-ci refusant de se prononcer officiellement sur la question au motif que le débat sur l'indépendance écossaise relevait de la politique intérieure d'un État membre.

Vers un nouveau référendum sur l'indépendance écossaise

Le résultat du référendum européen de juin 2016 a complètement changé la donne. Deux des questions centrales en 2014, celle de la devise et celle de l'appartenance à l'UE, s'en trouvent totalement altérées. L'argument des unionistes selon lequel l'Écosse devait rester dans le Royaume-Uni si elle voulait être sûre de rester dans l'Union européenne apparaît aujourd'hui comme le comble de l'ironie, quand on sait que c'est justement parce que l'Écosse est britannique qu'elle est poussée vers la sortie de l'UE, bien malgré elle ! Quant à la question de la devise, elle est aujourd'hui beaucoup plus complexe qu'en 2014. Les Écossais n'ont pas plus envie de passer à l'euro qu'en 2014 ; toutefois, il paraît difficilement envisageable qu'une Écosse européenne puisse garder la livre sterling et ainsi partager la devise d'un pays devenu extérieur à l'UE... Le SNP est actuellement en train d'étudier la troisième option, celle d'une devise écossaise, qui avait déjà la faveur de nombreux indépendantistes en 2014 (pour qui l'indépendance politique serait bien vaine si elle s'accompagnait d'une union monétaire avec le reste du Royaume-Uni). Surtout, le vote « non » à l'indépendance en 2014 avait, répétons-le, reposé en grande partie sur l'idée que l'indépendance était trop risquée et que l'option la plus sûre pour l'Écosse était de demeurer britannique. L'instabilité qu'a générée le vote européen de 2016, tant au plan économique qu'au plan du statut international du Royaume-Uni post-Brexit, pourrait en ce sens se révéler fatale au camp unioniste : pour les Écossais, la question est désormais de déterminer ce qui, de l'indépendance ou du maintien dans un Royaume-Uni à l'avenir incertain, est l'option la moins hasardeuse...

Avant même d'avoir eu lieu, le Brexit a déjà changé les termes du débat écossais. Mais la flambée d'indépendantisme annoncée au lendemain du vote de juin 2016 ne s'est pas ou pas encore produite. Jusqu'à début février 2017, les sondages laissaient penser que les nouveaux convertis à l'indépendance à la suite du Brexit étaient plus ou moins compensés par ceux qui se détournaient au contraire des indépendantistes du fait de leur parti pris européiste. Si le SNP est officiellement très pro-européen - une orientation confirmée lors de son dernier congrès, organisé après le référendum sur le Brexit -, il existe au sein du parti une minorité de nationalistes favorables à la sortie de l'UE, au motif qu'il serait vain de rapatrier des pouvoirs de Londres vers Édimbourg pour en céder une grande partie à Bruxelles. Ces nationalistes pourraient voter contre l'indépendance de l'Écosse si celle-ci devait s'accompagner d'un maintien dans l'UE, et ainsi contrebalancer les votes de ceux qui n'ont pas osé voter pour l'indépendance en 2014 mais qui considèrent la sortie de l'UE comme un danger encore plus grand. En tout cas, le nombre total de personnes tentées par l'indépendance semble avoir augmenté depuis que l'on a appris que le gouvernement britannique opterait pour un « Brexit dur » (et donc pour la sortie du marché unique). Des sondages récents suggèrent que 49 ou 50 % des Écossais seraient désormais favorables à l'indépendance, contre 44 ou 45 % jusque-là  (6). Pour bon nombre d'indépendantistes, dès que le processus de sortie de l'UE aura été officiellement enclenché et que la population aura une idée plus précise des implications concrètes du Brexit, elle verra bien où sont ses intérêts... Conséquence : le vote « oui » à l'indépendance est devenu dès février 2017 le favori des bookmakers avec une cote de 8 contre 11 (7). Toutefois, cette cote devrait beaucoup évoluer d'ici à l'organisation d'un nouveau référendum, qui n'aura vraisemblablement pas lieu avant la toute fin des années 2010 ou le début des années 2020.

Pour le SNP, l'enjeu d'ici à un second référendum est double : il s'agit non seulement de garder dans son giron les anciens et les nouveaux acquis à la cause indépendantiste, mais aussi de convaincre de nouvelles catégories de la population. À cette fin, le parti a choisi de persister dans sa stratégie de long terme qui consiste à associer l'indépendantisme aux forces de progrès et l'« unionisme » au conservatisme le plus réactionnaire. La situation politique actuelle au Royaume-Uni offre un terrain très favorable à cette ligne : le référendum européen et la campagne de 2016 se sont accompagnés d'une droitisation du gouvernement conservateur de Londres, une droitisation contraire à l'opinion d'une grande majorité de la population écossaise. Des trois partis préférés des Écossais, deux (le parti travailliste et le SNP) sont de centre gauche, et le troisième, le parti conservateur, prend au parlement d'Édimbourg des atours plus centristes qu'à la Chambre des communes (les Conservateurs écossais ont d'ailleurs fait campagne pour le maintien dans l'UE). Quant au UKIP, dont la montée en Angleterre a conduit le gouvernement de David Cameron à organiser le référendum européen (dans l'espoir de contenir la fuite de ses électeurs traditionnels vers ce parti europhobe, ultra-libéral au plan économique et très conservateur au plan sociétal), il reste un parti très marginal en Écosse, où il arrive bon sixième, loin derrière les Verts ou les Libéraux-démocrates. L'Écosse tourne donc largement le dos au populisme de droite qui pousse aujourd'hui le gouvernement britannique à durcir le ton sur de nombreux sujets tels que l'immigration ou l'accès à la protection sociale.

Dans ce contexte, le SNP a opté pour la tactique qui consiste à revendiquer le statut de seule véritable force d'opposition au gouvernement de Londres. Il est vrai que c'est lui qui depuis 2015 constitue, avec ses 56 députés (8), la troisième force parlementaire à la Chambre des communes, loin derrière les deux grands partis britanniques, mais loin devant le traditionnel « troisième parti », à savoir le parti libéral-démocrate, qui n'y dispose plus que de 8 sièges. Cet équilibre parlementaire pourrait toutefois évoluer à la suite des élections législatives anticipées, annoncées pour le 8 juin 2017. Le parti travailliste qui, de par son rang de deuxième parti aux Communes, forme ce que l'on appelle au Royaume-Uni « l'Opposition officielle » connaît de grandes difficultés, notamment du fait des divisions internes provoquées par l'élection à sa tête en septembre 2015 (et la réélection l'année suivante) de Jeremy Corbyn, un leader soutenu par la base du parti mais jugé beaucoup trop à gauche par de nombreux élus travaillistes. Ces divisions ont brouillé le message des travaillistes et permis au SNP de se présenter comme la seule force d'opposition unie et à même de contenir la dérive droitière du gouvernement. Le SNP interprète le vote pour le Brexit comme « le produit d'un sentiment de marginalisation et de désillusion » né des « politiques d'austérité qui nuisent aux services publics et aux filets de sécurité sociale dont beaucoup de gens dépendent » ; c'est par une meilleure redistribution des « bénéfices de la croissance et de la mondialisation » qu'il faut réagir à ce vote, selon les termes de Nicola Sturgeon (9). On l'aura compris : d'après le SNP, ce n'est pas d'un « Brexit dur » que veulent les électeurs, mais d'un abandon de la politique de rigueur.

Quelles pourraient être les conséquences de l'indépendance pour l'Écosse ? Sur le plan économique, les uns estiment que les déficits publics se creuseraient forcément, entraînant l'augmentation des impôts et, par conséquent, la possibilité d'une fuite des entreprises vers le Royaume-Uni en quête d'un régime fiscal plus favorable. Sur le plan social, l'Écosse est actuellement plus généreuse que l'Angleterre ; pour citer deux exemples célèbres de divergence sociale entre les deux pays, notons que les étudiants écossais sont dispensés de frais de scolarité et que les personnes âgées dépendantes bénéficient de soins personnels gratuits (10). Or ces politiques sociales sont financées grâce à une dotation annuelle calculée au prorata du budget anglais, et non par l'intermédiaire d'impôts prélevés localement (l'Écosse ne disposant de quasiment aucune autonomie fiscale jusqu'à il y a peu). Une Écosse indépendante pourrait-elle se permettre de telles politiques sociales ? Les indépendantistes rappellent que l'Écosse est la troisième région la plus riche du Royaume-Uni (après Londres et le sud-est de l'Angleterre), sans même compter les revenus pétroliers dont elle bénéficierait après l'indépendance. Elle pourrait non seulement se permettre de tourner le dos à la politique d'austérité prônée par Londres, mais aussi adapter ses politiques économiques à ses besoins et soutenir davantage certaines industries telles que la pêche, nécessaire à la survie de certaines communautés, ou celles dans lesquelles elle se trouve déjà à la pointe (comme les sciences de la vie ou l'agro-alimentaire).

Sur le plan politique, l'Écosse est déjà très autonome et l'indépendance ne représenterait donc pas, pour elle, une véritable révolution. Elle lui permettrait toutefois de changer de politique dans certains domaines clés qui sont pour l'instant du seul ressort de Londres. Édimbourg aurait par exemple la possibilité de conduire une politique d'encouragement à l'immigration (dont le pays, vieillissant, aurait grand besoin) ; de se débarrasser des armes nucléaires dont la population ne veut plus ; et, surtout, de rester dans l'UE (ce qui serait conforme, on l'a dit, au vote de la majorité de sa population lors du référendum sur le Brexit). Le gouvernement de Nicola Sturgeon exige de celui de Theresa May qu'il négocie pour l'Écosse un statut particulier afin de lui permettre de demeurer au sein du marché unique même si l'Angleterre choisit d'en sortir, faute de quoi les Écossais devraient se voir offrir la possibilité de s'exprimer de nouveau sur la question de l'indépendance. Le risque pour le Royaume-Uni serait alors de perdre près de 9 % de sa population, un tiers de son territoire et la quasi-totalité de ses ressources pétrolières, sans compter qu'il lui faudrait relocaliser son arsenal nucléaire.

En guise de conclusion...

L'indépendantisme écossais présente certaines spécificités au regard d'autres mouvements politiques auxquels on le compare parfois. D'une part, les indépendantistes écossais n'ont eu à se battre ni pour la reconnaissance de l'Écosse en tant que nation, ni pour la reconnaissance de son droit à l'autodétermination. Les questions d'identité ne sont donc pas au coeur du débat indépendantiste, et la campagne pour ou contre l'indépendance est un débat d'idées qui se fait dans une atmosphère relativement sereine (par comparaison avec la Catalogne, par exemple, où cette campagne se déroule largement à coups de manifestations, de rapports de force et d'arrêts de justice). Il faut dire qu'il n'y a pas, en Écosse, de concordance directe entre sentiment d'identité nationale et préférences politiques ou constitutionnelles. Se sentir très (ou exclusivement) écossais ne signifie pas nécessairement soutenir l'indépendance, et être indépendantiste ne signifie pas forcément être nationaliste : une frange significative des indépendantistes ne se reconnaît d'ailleurs pas du tout dans le nationalisme et affirme plutôt son appartenance à la gauche radicale. D'autre part, l'indépendantisme écossais se caractérise par un désintérêt relatif pour les questions d'ordre culturel, et tout spécialement les questions d'ordre linguistique - qui, à l'inverse, sont au centre des débats au pays de Galles, au Québec ou en Catalogne (11).

Aujourd'hui, les deux grands ressorts de l'indépendantisme écossais sont, primo, le rejet du modèle ultra-libéral et la demande d'un modèle plus soucieux d'équité et de justice sociale et, secundo, la condamnation de gouvernements britanniques jugés comme étant coupés des gens ordinaires et de leurs préoccupations, surtout quand il s'agit de gouvernements conservateurs que les Écossais n'ont pas contribué à élire. Le rejet des élites politiques qui nourrit actuellement les populismes de droite en Europe et aux États-Unis ne se traduit cependant pas, en Écosse, par un repli xénophobe et une montée du sentiment anti-immigrés. Le nationalisme du SNP est un nationalisme progressiste et libéral sur les plans économique et sociétal, qui prône des valeurs très éloignées de celles du parti nationaliste europhobe UKIP. Dans le contexte post-Brexit, le SNP et, plus généralement, le mouvement indépendantiste sont vus par les Écossais - et même par une certaine partie de la gauche britannique - comme un rempart à la droitisation actuelle du Royaume-Uni. Surtout, l'option de l'indépendance, qui avait effrayé les Écossais les plus âgés et les plus fortunés en 2014, pourrait finalement leur paraître moins alarmante au regard des potentielles conséquences économiques et diplomatiques d'un « Brexit » dont la plupart d'entre eux ne voulaient pas.

Si l'on en croit un avant-projet de loi actuel du gouvernement écossais, la question posée lors du référendum d'autodétermination de 2014, « L'Écosse doit-elle être un pays indépendant ? », pourrait être retenue dans le cadre d'un nouveau référendum sur l'indépendance dans les années à venir. Mais poser la même question une seconde fois masquerait le fait que les termes du débat indépendantiste ont changé en profondeur depuis 2014. Quelle que soit la formulation choisie, si un nouveau référendum d'autodétermination est organisé dans un futur proche, alors les Écossais devront, en réalité, répondre à la question suivante : « L'Écosse doit-elle devenir indépendante (ce qui lui offrirait la possibilité de demeurer ou de redevenir européenne) ou doit-elle rester dans le Royaume-Uni (et quitter l'UE) ? » On le voit : la forme que prendra le Brexit jouera un rôle clé dans la décision finale.

(1) Margaret Thatcher, The Downing Street Years, HarperCollins, Londres, 1993, p. 624.

(2) Sondage TNS d'avril 2015. Voir http://www.tns-bmrb.co.uk/press-release/nicola-sturgeon-tops-ratings-leaders%E2%80%99-performance.

(3) Voir les sondages « What Scotland Thinks » (http://whatscotlandthinks.org/).

(4) Pierre-André Taguieff, La revanche du nationalisme. Néopopulistes et xénophobes à l'assaut de l'Europe, Presses Universitaires de France, 2015.

(5) Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernement, Seuil, 2015.

(6) Sondage de BMG Research effectué entre le 26 et le 31 janvier 2017.

(7) Voir l'article du National, « Politicians meet with activists to plot route to independence », 20 février 2017.

(8) Techniquement, le groupe SNP ne compte plus aujourd'hui que 54 membres, deux de ses anciens membres ayant dû prendre leurs distances avec le parti (dont ils demeurent toutefois très proches sur le plan idéologique).

(9) Discours donné devant le congrès annuel de l'Institute of Directors en septembre 2016. Voir l'article suivant du National : http://www.thenational.scot/news/14896269.Nicola_Sturgeon_says_Tory_austerity_was_a_major_factor_in_Brexit_vote/.

(10) Du moins en théorie, car il semblerait que les collectivités locales rencontrent des difficultés dans la mise en oeuvre de cette politique.

(11) L'anglais est la langue dominante en Écosse comme dans le reste du Royaume-Uni, et le SNP n'est ni plus ni moins soucieux de la préservation du gaélique, parlé par seulement 1 % de la population écossaise, que les autres partis politiques.

 


Notes :


(1) Margaret Thatcher, The Downing Street Years, HarperCollins, Londres, 1993, p. 624.

(2) Sondage TNS d'avril 2015. Voir http://www.tns-bmrb.co.uk/press-release/nicola-sturgeon-tops-ratings-leaders%E2%80%99-performance.

(3) Voir les sondages « What Scotland Thinks » (http://whatscotlandthinks.org/).

(4) Pierre-André Taguieff, La revanche du nationalisme. Néopopulistes et xénophobes à l'assaut de l'Europe, Presses Universitaires de France, 2015.

(5) Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernement, Seuil, 2015.

(6) Sondage de BMG Research effectué entre le 26 et le 31 janvier 2017.

(7) Voir l'article du National, « Politicians meet with activists to plot route to independence », 20 février 2017.

(8) Techniquement, le groupe SNP ne compte plus aujourd'hui que 54 membres, deux de ses anciens membres ayant dû prendre leurs distances avec le parti (dont ils demeurent toutefois très proches sur le plan idéologique).

(9) Discours donné devant le congrès annuel de l'Institute of Directors en septembre 2016. Voir l'article suivant du National : http://www.thenational.scot/news/14896269.Nicola_Sturgeon_says_Tory_austerity_was_a_major_factor_in_Brexit_vote/.

(10) Du moins en théorie, car il semblerait que les collectivités locales rencontrent des difficultés dans la mise en oeuvre de cette politique.

(11) L'anglais est la langue dominante en Écosse comme dans le reste du Royaume-Uni, et le SNP n'est ni plus ni moins soucieux de la préservation du gaélique, parlé par seulement 1 % de la population écossaise, que les autres partis politiques.