Politique Internationale - La Revue n°146 - HIVER - 2015

sommaire du n° 146
LA DIPLOMATIE DES « LIGNES ROUGES »
Article de Bruno Tertrais
Directeur adjoint de la Fondation pour la recherche stratégique (FRS). Auteur, entre autres publicat
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On a beaucoup parlé dernièrement, dans l'actualité internationale, de « lignes rouges ». Cette notion a été évoquée à propos de l'emploi d'armes chimiques par la Syrie, de la production d'uranium enrichi par l'Iran, voire de l'hypothèse d'une agression par la Russie d'un pays de l'Otan.

Dans tous les cas, il s'agit de prévenir un événement considéré comme inacceptable en définissant un seuil dont le franchissement entraînerait de graves conséquences.

Mais la diplomatie des lignes rouges fait l'objet d'un bilan mitigé. Pour ne prendre que l'exemple le plus récent, la Syrie n'avait nullement été impressionnée par les avertissements de Barack Obama en 2012...

Il est vrai que, bien souvent, le traçage d'une ligne rouge ne suffit pas à dissuader un adversaire parce que le seuil à ne pas franchir ou les conséquences de ce franchissement ne sont pas bien définis, parce que la détermination du « traceur » n'est pas manifeste, ou encore parce que la sanction encourue n'est pas suffisante pour dissuader.

Comment, dès lors, utiliser cet instrument au mieux pour garantir la préservation des intérêts stratégiques occidentaux ?

Pourquoi les lignes rouges sont-elles franchies ?

La première raison de l'échec des lignes rouges est une explication classique des conflits : les protagonistes ne se sont pas compris.

Des lignes pas assez nettes

La plupart des États font savoir qu'une agression militaire contre leur territoire provoquerait une riposte de même nature. La « ligne rouge » est alors tout simplement la frontière internationale. Mais ces frontières ne sont pas toujours nettement délimitées et font souvent l'objet de différends. La frontière soviéto-japonaise dans les années 1930 en est un bon exemple (l'absence de démarcation claire de la frontière ne fut pas pour rien dans le déclenchement des conflits bilatéraux de 1938 et 1939). La ligne de cessez-le-feu séparant l'Inde et le Pakistan au Cachemire, établie en 1971, laissait une zone grise dans la région du Siachen, qui vit ensuite chaque partie tenter d'y conquérir des positions. Et quid de possessions lointaines au statut particulier ? Les îles Malouines, attaquées par l'Argentine en 1982, étaient un territoire britannique d'outre-mer. Londres n'avait jamais clairement signifié que le Royaume-Uni serait prêt à se battre pour ces petites îles avec autant de détermination que si la Grande-Bretagne elle-même avait été attaquée - et Buenos Aires n'avait donc pas de raison manifeste de penser que ce serait le cas.

Même si la ligne est clairement tracée, la définition de ce qu'est une « agression » peut poser problème. Le recours par certains pays à des milices ou à des groupes non étatiques pour agir sur un territoire voisin peut être un moyen de brouiller le tracé de la ligne afin de conquérir des positions : on envoie des soldats sans uniforme prendre des positions en territoire adverse, afin de créer un fait accompli sans pour autant entrer formellement en guerre. C'est cette stratégie que l'Italie a adoptée en 1936 (violation de l'Accord de non-intervention dans la guerre d'Espagne). Plus près de nous, on a vu le Pakistan en 1999 (crise de Kargil), ainsi que la Russie en 2014 (crise ukrainienne), employer des méthodes similaires...

La ligne rouge tracée par Barack Obama en 2012 à propos des armes chimiques syriennes était particulièrement peu claire. Le président américain avait déclaré : « Une ligne rouge, pour nous, ce serait de constater qu'un paquet d'armes chimiques ont été déplacées ou utilisées. Même réaction s'il y a du mouvement sur le front des armes chimiques » (1). L'expression « un paquet » (a whole bunch) semblait improvisée et avait sans doute rendu perplexes les dirigeants syriens. Et que voulait dire exactement la formule « du mouvement » ? À l'époque, ce n'était pas clair. On sait maintenant que la déclaration de M. Obama avait bel et bien été improvisée : elle allait au-delà de la politique qui avait été définie par l'administration au cours des semaines précédentes...

La dissuasion peut donc échouer parce que le tracé de la ligne n'était pas assez clair ; mais le résultat peut être identique quand les conséquences d'un franchissement n'ont pas été établies avec suffisamment de netteté.

Des conséquences trop floues

Les menaces vagues impressionneront moins que les menaces spécifiques. En 1950, Pékin avait tenté de dissuader les États-Unis de franchir le 38e parallèle en Corée en déclarant que la Chine « verrait d'un très mauvais oeil » un tel événement (2). On ne peut pas dire que la menace était très claire - et Washington ne la prit guère au sérieux. De même pour les premières déclarations américaines sur Cuba en 1962. En septembre, le président Kennedy avait annoncé que si des armes stratégiques étaient déployées sur l'île, « les problèmes les plus graves pourraient alors survenir » (3). Il n'y avait sans doute pas là de quoi émouvoir M. Khrouchtchev. Plus près de nous : à la fin des années 1990, les avertissements américains à destination de Belgrade faisaient seulement état d'une intention de « riposter » ou d'« agir immédiatement » si la Yougoslavie employait la force au Kosovo (4). Ce n'était à l'évidence pas suffisant. Quelques années plus tard, le président George W. Bush avait voulu dissuader la Corée du Nord d'exporter de la technologie nucléaire ; mais il s'était contenté de dire que si Pyongyang passait outre, « nous tiendrions la Corée du Nord pour pleinement responsable des conséquences d'une telle action » (5). Pensait-il que le clan Kim en serait effrayé ? Il n'y a guère lieu de s'étonner, au vu du caractère imprécis de ces propos, que la Corée du Nord ait poursuivi en secret la construction d'un réacteur nucléaire en Syrie...

Les conséquences brandies par les États-Unis en 2012 en cas d'emploi d'armes chimiques par Damas n'étaient guère plus explicites. Le déplacement ou l'utilisation de telles armes, avait dit Obama, « changerait mon calcul ; cela changerait mon équation. (...) Il y aurait d'énormes conséquences » (6). Cette formulation avait été interprétée comme une menace d'action militaire. Mais l'administration pensait surtout à armer l'opposition syrienne... En tout cas, les dirigeants de Damas ne savaient sans doute pas à quoi s'en tenir. Une autre déclaration d'Obama, quelques mois plus tard, n'était guère plus univoque : « L'emploi des armes chimiques est et serait totalement inacceptable. Si vous commettez l'erreur tragique d'employer ces armes, il y aura des conséquences et vous serez tenus pour responsables » (7). Ce n'est qu'en juin 2013, quand Washington admit publiquement que l'emploi d'armes chimiques était avéré, que l'administration fit savoir qu'elle envisageait d'armer la rébellion. Mais sans exclure la possibilité d'une action militaire... Autre exemple, à propos de l'Iran : depuis 2002, Israël a régulièrement menacé Téhéran d'une action militaire en cas de poursuite de son programme nucléaire militaire, mais en général sans référence à un seuil précis.

Des menaces peu crédibles

La politique des lignes rouges peut également échouer lorsque l'adversaire n'est pas convaincu qu'il subira effectivement des représailles, en raison de la réputation du dirigeant ou du régime ayant tracé la ligne. La garantie de sécurité octroyée en 1939 par Londres et Paris à la Pologne n'avait nullement ébranlé Hitler, du fait du comportement du Royaume-Uni et de la France lors de la crise tchécoslovaque (1938). L'avertissement donné à l'Union soviétique par Kennedy en 1962 avait laissé Khrouchtchev de marbre non seulement parce que - nous venons de le dire - la ligne rouge avait été formulée en des termes trop généraux, mais aussi parce que Moscou jugeait le président américain velléitaire du fait de son comportement lors de la crise de Berlin (1961). L'Argentine s'était estimée encouragée à agir aux Malouines au vu de la mollesse de la réaction britannique à l'occupation de l'île de South Thule en 1976 (8). Le message de Barack Obama à la Syrie à propos des armes chimiques avait peu de chances de troubler Damas car le locataire de la Maison-Blanche semblait peu enclin à employer la force au Moyen-Orient - et cela, d'autant plus que l'opinion publique américaine est désormais majoritairement réticente aux interventions militaires.

Un problème supplémentaire apparaît lorsque la ligne rouge est déplacée. L'acteur qui tente de faire jouer la dissuasion perd alors en crédibilité. Ainsi, la Corée du Nord se sentit encouragée à poursuivre son programme nucléaire ; plusieurs avertissements américains successifs purent être ignorés par Pyongyang. En 1994, l'administration Clinton avait annoncé que le retraitement du combustible irradié constituerait une ligne rouge à ses yeux. Mais Washington ne fit rien lorsque Pyongyang commença sa production de plutonium en 2002... Quatre ans plus tard, nous l'avons évoqué, le président Bush avait prévenu : il serait inacceptable que le pays exporte des matières ou de la technologie nucléaires. Pourtant, lorsque Washington fut informé quelques mois plus tard de la découverte d'un réacteur en construction en Syrie avec l'aide de la Corée du Nord, l'administration ne réagit pas, au grand dam du vice-président Cheney qui estimait que le bombardement de ce réacteur « signifierait que nos lignes rouges veulent dire quelque chose » (9). De même, l'Iran a constaté qu'il pouvait franchir des lignes rouges israéliennes successives sans être exposé à une attaque militaire, ce qui n'a pu que l'encourager à poursuivre son programme nucléaire. L'avertissement du président Obama à propos du « mouvement » d'armes chimiques syriennes fut clarifié fin 2012 : la formule signifiait en fait « transfert à un groupe terroriste » ou « préparation en vue de l'emploi des armes » (10). Puis cette menace sembla disparaître purement et simplement. Par la suite, en effet, Obama se contenta de souligner la seule hypothèse de l'emploi (et non plus celle du déplacement) : « Si vous commettez l'erreur tragique d'utiliser ces armes, il y aura des conséquences et vous aurez à répondre de vos actes » (11).

Comme le dit un ancien responsable israélien, « j'ai vu bien des décideurs mépriser les lignes rouges et, au moment de vérité, devenir daltoniens » (12)...

Un jeu qui en vaut la chandelle

Enfin, même lorsque la ligne est claire, la pénalité bien définie et le « traceur » manifestement déterminé, l'adversaire peut juger que le prix vaut la peine d'être payé. Un exemple classique est celui de la guerre du Kippour (1973). Le président Sadate savait que s'en prendre à Israël ne manquerait pas de susciter une forte riposte militaire. Mais il estimait qu'il n'en restaurerait pas moins le prestige et la réputation de son pays et changerait ainsi la donne politique au Proche-Orient. Et il passa à l'action.

En 1981, le premier ministre israélien Menahem Begin déclara qu'Israël ne permettrait pas à ses ennemis de développer des armes de destruction massive. Pourtant, c'est exactement ce que firent ou continuèrent de faire plusieurs d'entre eux (Irak, Iran, Syrie...) alors que la détermination d'Israël était claire et que sa volonté d'utiliser la force si nécessaire était manifeste : le pays venait, à l'époque, de détruire le réacteur irakien Osirak.

Les mises en garde américaines vis-à-vis du Kosovo ne dissuadèrent pas le président yougoslave Slobodan Milosevic de s'en prendre à la province dans les années 1998-1999. Tout simplement parce que après la sécession de la Slovénie, de la Croatie et de la Bosnie, le sort du Kosovo - une région majeure dans l'histoire serbe - était probablement perçu comme trop important par Belgrade pour que la Yougoslavie renonce à son contrôle, serait-ce au risque d'une intervention occidentale.

Une incitation pour l'adversaire ?

Le principe même de l'existence des lignes rouges pose d'autres problèmes.

Ligne rouge = carte blanche ?

Tracer une ligne rouge peut être interprété par l'adversaire comme le signe que « tout est permis » tant que la ligne n'est pas franchie. En 1950, le secrétaire d'État américain Dean Acheson avait signifié que la péninsule coréenne ne faisait pas partie du « périmètre défensif » des États-Unis, ce qui avait incité la Corée du Nord et ses soutiens à penser que Washington ne défendrait pas son allié sud-coréen. En 1961, nous l'avons évoqué, Kennedy avait donné le sentiment à Khrouchtchev que sa seule véritable ligne rouge était une invasion soviétique des secteurs occidentaux de Berlin, suggérant implicitement qu'un isolement de la partie occidentale de la ville ne serait pas inacceptable aux yeux de Washington. On connaît la suite : la construction du Mur et la fin de la libre circulation entre le secteur soviétique et les secteurs occidentaux. En 1990, l'ambassadrice américaine à Bagdad April Glaspie avait dit à Saddam Hussein que le différend entre l'Irak et ses voisins ne concernait pas l'Amérique, incitant le leader irakien à croire qu'il pouvait s'en prendre au Koweït sans courir le moindre risque. L'année suivante, le président Bush avait signifié, dans une lettre à Saddam, que les États-Unis ne toléreraient ni la destruction des champs pétroliers koweïtiens, ni l'organisation d'actes de terrorisme contre des membres de la coalition qui s'apprêtait à libérer le Koweït, ni l'emploi d'armes chimiques ou biologiques. Néanmoins, lors de son entretien avec le ministre des Affaires étrangères Tareq Aziz, le secrétaire d'État James Baker n'avait mis en exergue que le troisième scénario, laissant ainsi accroire que les deux autres étaient moins importants aux yeux des États-Unis. Conséquence : Bagdad a mis le feu aux puits de pétrole koweïtiens...

En décembre de l'année suivante, le même George Bush avait émis ce qui avait été appelé à l'époque l'« avertissement de Noël » : une lettre au président Milosevic précisant que « dans l'hypothèse d'un conflit au Kosovo causé par une action serbe, les États-Unis seraient prêts à employer la force militaire contre les Serbes au Kosovo et en Serbie proprement dite » (13). Une annonce sans doute perçue comme un feu vert indirect à une intervention serbe dans la guerre de Bosnie. Le message solennel du président Bush en 2006 concernant le caractère inadmissible du « transfert d'armes ou de matières nucléaires par la Corée du Nord à des États ou entités non étatiques » avait pu être compris par Pyongyang comme un acquiescement de fait à son programme nucléaire en tant que tel (14). Les déclarations américaines destinées à dissuader l'Iran d'obtenir une « arme » nucléaire ont pu être interprétées à Téhéran comme un nihil obstat implicite à l'obtention de tous les éléments nécessaires à la fabrication d'une telle arme. Les tentatives de Washington visant à dissuader la Syrie d'utiliser des armes chimiques ont pu conforter Damas dans l'idée qu'une répression massive de la rébellion serait tolérable pour la Maison Blanche (c'est ce que suggère le sénateur américain John McCain : pour lui, « la ligne rouge d'Obama [était] un feu vert pour Assad » (15)). Le régime syrien a même pu conclure de ces déclarations que des agents tels que le chlore pouvaient être employés sans risque de rétorsion majeure.

Enfin, les annonces d'officiels occidentaux aux termes desquelles l'Alliance atlantique n'agirait pas en Ukraine ont pu encourager Moscou. Par exemple, le secrétaire général adjoint de l'Otan a déclaré en septembre 2014 : « Je ne vois pas de ligne rouge qui, si elle était franchie, conduirait à un engagement militaire » (16). Comme l'ont dit deux commentateurs, « une telle ligne rouge autour du territoire de l'Otan est interprétée par Poutine comme un signal selon lequel les pays non membres tels que l'Ukraine, la Géorgie et la Moldavie sont - littéralement - bons à prendre » (17).

Flirter avec la ligne

Le fait même de tracer une ligne peut encourager l'adversaire à tester la résolution du « traceur ». Tous les parents savent que les « lignes rouges » qu'ils indiquent vont généralement inciter les enfants à essayer de les dépasser... Le même phénomène est à l'oeuvre dans la vie internationale. L'adversaire peut être tenté d'agir pour connaître les limites exactes de ce qui est permis. Il peut s'engager dans une stratégie d'escalade afin de rendre la ligne plus floue et la décision de riposter plus difficile. C'est la fameuse allégorie de la grenouille : si celle-ci est plongée dans l'eau bouillante, elle sautera immédiatement hors de l'eau ; mais si la température de l'eau n'est montée que très lentement, elle finira par cuire.

Au début des années 1950, les États-Unis avaient laissé planer l'incertitude sur leur volonté de protéger les îles Quemoy et Matsu, proches du continent mais contrôlées par Taiwan ; Mao Zedong ne manqua pas de mettre à l'épreuve la résolution américaine (1954 puis 1958). La ligne rouge définie par la France au Tchad (15e parallèle) fut testée par des incursions du gouvernement d'union nationale de transition (soutenu par la Libye) en 1986, puis par une frappe aérienne libyenne en 1987. Le Pakistan, lui, sembla vérifier la valeur que représentait aux yeux de l'Inde la Ligne de contrôle (ligne de cessez-le feu indo-pakistanaise au Cachemire) dans la région de Kargil en 1999 par une campagne d'incursions « non signées ». En août 2014, au moment où l'on s'inquiétait d'une invasion russe de l'Ukraine sous couvert d'intervention humanitaire, un quotidien français titrait : « Russie-Ukraine : la ligne rouge » (18). Mais toute la stratégie de Moscou consistait justement à éviter une invasion aéroterrestre massive de l'Ukraine ; en lieu et place, la Russie a fait pénétrer petit à petit en territoire ukrainien des hommes et du matériel sur une durée de plusieurs mois, évitant que l'on puisse évoquer à un moment précis le franchissement d'une « ligne rouge »...

L'interaction entre Israël et ses voisins est tout aussi riche en exemples. En 1976, le premier ministre Yitzhak Rabin avait tracé au Sud-Liban, à 25 kilomètres au nord du fleuve Litani, une ligne rouge que les forces syriennes ne devaient pas franchir. Ce qui constituerait une transgression de cette ligne était défini de manière assez souple - sans doute trop. Conséquence : la Syrie effectua des incursions en 1976 et 1977. En 2000, le Hezbollah avait capturé et tué plusieurs soldats israéliens au sud de la frontière israélo-libanaise alors qu'il avait été clairement averti qu'il serait brutalement attaqué s'il se livrait à des agressions « en territoire israélien » ; il s'agissait d'une action à la limite de la ligne rouge. De même, pendant des années, Israël a averti l'Iran et la Syrie que tout transfert d'armes stratégiques au Hezbollah serait inacceptable. Mais ces deux pays ont testé la ligne rouge israélienne à plusieurs reprises et ce n'est qu'en janvier 2013 qu'Israël a commencé à détruire des convois en territoire syrien. S'agissant des armes chimiques, le régime de Damas a procédé à une escalade graduelle. Il avait commencé à préparer l'emploi de telles armes fin 2012, sans susciter de réaction de la part de la communauté internationale ; puis il avait commencé à les utiliser en petites quantités, toujours sans réaction internationale significative ; c'est pourquoi, même après son désarmement officiel, le régime s'est mis à utiliser du chlore en petites quantités (19)...

Même lorsque celui qui franchit la ligne pense avoir agi avec précaution, les risques de mauvais calcul existent toujours. Quand le pouvoir d'Islamabad lança en 1999 une campagne d'actions au-delà de la Ligne de contrôle, il déclencha une riposte indienne qui aurait très bien pu déboucher sur un conflit militaire à grande échelle. Les cyber-attaques d'origine russe qui ont visé les sites gouvernementaux estoniens en 2007 étaient, certes, plutôt bénignes ; mais que se passerait-il si un jour Moscou calculait mal et qu'une attaque cybernétique contre l'Otan entraînait de dramatiques effets en cascade ? Même risque pour ce qui concerne les actions de la Corée du Nord contre la Corée du Sud en 2010 (torpillage de la frégate Cheonan, bombardement de l'île de Yeonpyeong) : le régime nord-coréen, en agissant de la sorte, semblait tester les limites des garanties américaines données à la Corée du Sud ; mais ces gestes auraient pu provoquer une escalade dangereuse. Les heurts en mer entre la Chine et ses voisins, de plus en plus fréquents, pourraient bien avoir, eux aussi, le même résultat.

Les dilemmes de la politique des lignes rouges

Tracer la ligne rouge de la bonne manière est donc un exercice délicat.

D'autant que le traçage de lignes rouges nécessite d'évaluer l'impact que pourrait avoir la politique poursuivie sur d'autres intérêts, sur les perceptions que peuvent en avoir de futurs adversaires, ou sur celles qu'en ont les alliés dans le cadre de la dissuasion élargie. Les hésitations américaines quant à l'usage de la force en Syrie ont peut-être signalé à Téhéran que les menaces de Washington en cas de franchissement du seuil nucléaire par l'Iran ne devaient pas être prises trop au sérieux. Les mêmes atermoiements ont pu encourager Moscou à agir en Ukraine.

En définissant les lignes à ne pas franchir, les dirigeants pensent également à bâtir, à préserver ou à restaurer leur réputation en vue de la prochaine crise. Ce qui constitue un élément de complexité supplémentaire. À Cuba, en 1962, il s'agissait aussi pour Washington de prévenir une nouvelle crise concernant Berlin. Le besoin supposé de maintenir leur réputation de « gardiens du monde libre » n'était pas pour rien, non plus, dans la politique des États-Unis au Vietnam. Plus récemment, sous George W. Bush, le vice-président Dick Cheney avait suggéré que la destruction du réacteur nord-coréen construit en Syrie aurait été l'équivalent d'un « véritable tir d'avertissement à l'adresse des Iraniens » (20).

Tout ce qui précède incite à prendre des engagements fermes et à promettre une réponse forte en cas de franchissement de la ligne rouge. Mais aucun responsable politique ne veut renoncer à sa marge de manoeuvre. Aucun gouvernement n'aime se sentir les mains liées, et la liberté d'action est l'un des biens les plus précieux en politique.

La « dissuasion élargie » représente un défi encore plus complexe. Il faut, en effet, rassurer les alliés, mais aussi éviter que ceux-ci se sentent protégés au point de devenir imprudents. Le cas des alliés des États-Unis en Asie vient à l'esprit : Taiwan ne doit pas penser que l'île serait nécessairement protégée par Washington des conséquences éventuelles (intervention militaire chinoise) d'une déclaration unilatérale d'indépendance.

La diplomatie des lignes rouges fait, ainsi, apparaître de vrais dilemmes. « Si la ligne rouge est trop vague, elle n'est pas crédible ; si elle est trop précise, elle peut être plus crédible mais le coût en cas de non-réaction peut être trop élevé » (21). Et si une ligne trop précise peut signifier à l'adversaire qu'il ne risque rien dès lors qu'il reste en deçà, une ligne trop floue est de nature à l'inciter à la tester... Bref, il n'y a pas de manière idéale de tracer une ligne rouge.

Faut-il renoncer aux lignes rouges ?

Faut-il en conclure que la diplomatie devrait renoncer aux lignes rouges ? Certes pas. Car cela reviendrait à renoncer à toute politique de dissuasion. Or les lignes rouges sont nécessaires pour éviter les malentendus, les perceptions erronées, les mauvais calculs. Elles sont également nécessaires - répétons-le - pour rassurer les alliés protégés.

Il est vrai de dire que tracer une ligne rouge est une forme de « renonciation consciente au libre arbitre » (22). Un tel acte rappelle d'autres métaphores de la décision politique : « brûler ses vaisseaux », « franchir le Rubicon »... Mais c'est le prix à payer pour le succès de la dissuasion. Thomas Schelling parlait, à cet égard, de l'« art de l'engagement ». Il s'agit de se placer délibérément « dans une position telle que nous ne pouvons éviter de réagir comme nous avons dit que nous le ferions - et ne pas pouvoir s'en empêcher - ou telle que nous nous trouverions contraints de le faire du fait du prix exorbitant que nous aurions à payer si nous manquions de réagir de la manière annoncée » (23).

Mais le jeu en vaut-il la chandelle ? Il est difficile de démontrer que les lignes rouges peuvent être efficaces car il est impossible de démontrer une proposition négative. Archives et témoignages peuvent apporter un éclairage : tel ou tel acteur peut admettre a posteriori avoir été dissuadé. Mais le fait est que les lignes rouges les plus fameuses des dernières décennies n'ont jamais été franchies.

Aucun État n'a jamais commis d'agression militaire directe contre un pays de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (Otan) dans la zone du traité, c'est-à-dire en Europe ou en Amérique du Nord ; l'article V du traité de l'Atlantique Nord, la « ligne rouge de la défense collective », comme on a pu le dire récemment, est un succès (24).

Dans son discours du 22 octobre 1962 prononcé lors de la crise des missiles à Cuba, Kennedy avait tracé deux lignes rouges : l'une géographique (la « quarantaine » établie autour de l'île), l'autre stratégique (l'avertissement selon lequel tout missile lancé depuis Cuba serait traité comme un missile soviétique lancé contre les États-Unis). La première fut testée par l'Union soviétique, mais finalement respectée. La seconde avait pour but de diminuer les risques de contournement de la dissuasion américaine - et fut évidemment respectée elle aussi.

La Chine a fait savoir à de multiples reprises qu'une déclaration unilatérale d'indépendance par Taiwan serait inacceptable ; la loi anti-sécession votée en 2005 a clairement établi qu'une telle déclaration se verrait opposer l'emploi de la force militaire.

En 1991, les États-Unis avaient averti l'Irak que si des armes chimiques ou biologiques étaient employées lors de l'opération militaire à venir, le régime de Bagdad serait éliminé. La dissuasion semble avoir fonctionné.

La plus récente des lignes rouges israéliennes sur l'Iran, qui est aussi la plus solennelle, a été jusqu'à présent respectée. En 2012, devant l'Assemblée générale des Nations unies, le premier ministre israélien Benyamin Netanyahou a littéralement tracé sur un diagramme une ligne rouge correspondant à la production d'une quantité d'uranium enrichi à 90 % d'isotope U-235 suffisante pour fabriquer une arme nucléaire. La réaction iranienne - ralentissement de cette production et conversion d'une partie de la matière - semble montrer que l'Iran a compris la ligne rouge israélienne.

En 2012 également, le président Obama avait envoyé un message au Guide de la révolution iranienne Ali Khamenei, le prévenant que toute tentative de s'en prendre à la liberté de navigation dans le golfe Persique reviendrait à franchir une ligne rouge susceptible de se voir opposer la force. Cette déclaration avait été accompagnée par un renforcement visible des forces maritimes américaines, britanniques et françaises dans la région. Résultat positif.

Le problème n'est donc pas tant le principe même des lignes rouges que la manière dont celles-ci sont tracées. Comment le faire efficacement ?

Un exercice d'équilibrisme délicat

Tracer une ligne rouge relève de l'exercice d'équilibrisme. Les leçons de l'Histoire, ainsi que la logique et le sens commun, permettent de proposer quelques suggestions.

- Les lignes rouges doivent être tracées avec le plus grand soin. Un tel conseil relève en apparence de l'évidence. Mais l'expérience historique montre malheureusement que ce n'est pas le cas. Tout message de dissuasion doit être préparé et calibré avec la plus grande application. Il est nécessaire de prendre en compte d'emblée les probables réactions adverses. Les lignes rouges les plus crédibles sont celles qui sont établies publiquement par un chef d'État ou de gouvernement sous la forme d'une allocution soigneusement préparée à l'avance ou d'un texte tel qu'un communiqué ou une lettre, ainsi que celles qui font l'objet d'un accord multilatéral.

- Il faut que la ligne soit claire... ou, au moins, que les conséquences de son franchissement le soient. La pire manière de tracer une ligne rouge consiste à manquer de clarté à la fois sur la définition du seuil à ne pas franchir et sur les conséquences de son franchissement. Toutefois, afin de conserver une marge de manoeuvre, l'un de ces deux éléments peut prêter à interprétation. La ligne peut être « rouge et floue », ou bien « rose et claire » (ou un peu des deux... mais pas trop). Un bon exemple d'équilibre est l'article V du traité de l'Atlantique Nord, qui stipule qu'une « attaque armée » « contre une ou plusieurs [des parties] » dans la région définie par le traité aura pour conséquence que ses membres mèneront aussitôt « l'action qu'ils jugeront nécessaire, y compris par la force armée ». Autre exemple intéressant : suite à l'invasion de l'Afghanistan, la « doctrine Carter », énoncée en 1980, qui avait pour but de décourager Moscou d'aller plus loin ; cette déclaration solennelle avait été suivie par la création d'un nouveau commandement militaire régional, le Central Command. Un troisième exemple est le concept américain d'« ambiguïté délibérée » qui figure sous des formes diverses dans les documents et déclarations officiels depuis 1991 : l'emploi d'armes chimiques ou biologiques se verrait opposer une riposte « écrasante », « dévastatrice » ou encore « proportionnée ». Une telle formulation permet de prendre en compte l'hypothèse d'un emploi à bas niveau de moyens chimiques ou biologiques, pour lequel la menace d'une riposte nucléaire ne serait pas crédible, tout en garantissant la liberté d'action des autorités politiques si la dissuasion échouait. Le seuil à ne pas dépasser peut être précisé au coeur même de la crise ; et cela, dans le but d'éviter une escalade précipitée : par exemple, le 23 octobre 1962, Kennedy avait demandé que la ligne de quarantaine autour de Cuba soit tracée à une distance de 500 milles nautiques et non de 800 milles nautiques comme on l'avait prévu au départ, afin de donner à l'Union soviétique une journée supplémentaire de réflexion.

- Mais elles doivent toujours manifester clairement la détermination du défenseur. Dans tous les cas de figure, l'adversaire doit être persuadé de la détermination du défenseur à procéder à une riposte si la ligne est franchie. À une époque où les pays occidentaux sont souvent perçus comme faibles, se contenter de vagues menaces telles que « il y aurait un prix à payer » ou « un tel geste ne resterait pas sans conséquences » ne suffit pas, même quand le seuil de l'action a été bien défini. De même, se contenter de dire que « nous n'excluons rien » et que « toutes les options sont sur la table » n'est pas suffisant. À l'inverse, les déclarations de M. Obama sur le programme nucléaire iranien sont un bon exemple de ligne rouge soigneusement tracée, comprenant ce qu'il faut de souplesse et de flou (il ne permettra pas à l'Iran d'« obtenir une arme nucléaire ») tout en mentionnant explicitement l'usage de la force. La détermination du défenseur peut aussi être manifestée par des gestes supplémentaires, comme des visites à des forces déployées dans la région. Si - comme nous l'avons noté - la ligne rouge de l'article V du traité de l'Atlantique Nord n'a jamais été franchie par un État, c'est aussi parce que les pays de l'Otan ont mis sur pied une organisation militaire dédiée et qu'ils procèdent régulièrement à des exercices et à des manoeuvres visibles. Le « traceur » de lignes rouges peut également faire en sorte que sa riposte soit perçue comme quasiment automatique - autrement dit, donner le sentiment qu'il est prêt à perdre totalement sa liberté d'action. On pense au concept de « fil déclencheur » (tripwire) en vogue au temps de la guerre froide : la présence de soldats américains tout près du Rideau de fer était censée garantir, aux yeux de l'Union soviétique, que l'engagement des États-Unis dans la défense de l'Europe en cas d'invasion serait quasiment inévitable.

- Il peut être nécessaire de procéder à des clarifications supplémentaires, voire au « rétablissement de la dissuasion », pour que la ligne rouge soit efficace. Une fois tracées, les lignes rouges demandent encore de l'attention. En effet, dans certaines circonstances, il convient de « remettre une couche de peinture » après avoir constaté les réactions initiales de l'adversaire. Si celui-ci teste la détermination du défenseur, il faut alors rétablir la crédibilité de la dissuasion, par exemple en réaffirmant solennellement la promesse de riposte. La réaffirmation de la ligne rouge peut aussi être nécessaire parce que le temps a passé et que l'adversaire risque d'estimer qu'une ligne rouge ancienne, tracée par un gouvernement précédent, n'est peut-être plus valable. Lorsque la Libye testa la ligne rouge française au Tchad, Paris réagit en bombardant la piste aérienne de Ouadi-Doum en 1986 et en 1987. Un autre exemple, récent celui-là (2014), concerne la réaffirmation de l'engagement américain envers la sécurité du Japon suite 1) aux heurts entre navires japonais et chinois dans la région des îles Senkaku/Diaoyu et 2) à la définition d'une Zone d'identification de défense aérienne (25) par la Chine. Washington a réaffirmé que sa garantie couvrait les Senkaku/Diaoyu et a procédé à des vols de bombardiers dans la Zone d'identification de défense aérienne. Encore plus récemment (septembre 2014), l'Otan a cherché à faire savoir que des agressions « non conventionnelles » contre l'Alliance (milices russes, attaques cybernétiques...) pouvaient relever de l'article V du traité de Washington et susciter une riposte armée.

- Des clarifications peuvent aussi être utiles pour éviter les actions adverses « sous le seuil ». Il importe que l'adversaire ne puisse pas estimer que toute action en deçà de la ligne rouge sera considérée comme tolérable ou acceptable. Le défenseur peut déclarer que certaines actions « sous le seuil » auraient des conséquences sérieuses - même si ces conséquences ont vocation à être différentes de celles qui résulteraient du franchissement de la ligne rouge. Par exemple : afin de garantir que l'Iran n'ira pas jusqu'au bout de son projet nucléaire militaire, les responsables occidentaux pourraient signaler que l'obtention d'un « engin nucléaire » (un prototype expérimental) ou encore d'une « arme non assemblée » (l'ensemble des composants nécessaires à la fabrication d'une arme) entraînerait des conséquences sévères.

- Quand les enjeux sont élevés, ne jamais donner le sentiment que l'on renonce a priori à toute action militaire. Donner le sentiment que l'on hésite à employer la force peut sérieusement affaiblir l'effet dissuasif recherché. À propos de la protection des îles Senkaku/Diaoyu, le président Obama, après avoir affirmé que ces îles étaient protégées par les États-Unis, a malheureusement semblé reculer : il a dit que l'Amérique pourrait ne pas vouloir « s'engager militairement ». Cette déclaration a pu apparaître aux yeux de la Chine comme un signe d'hésitation. Quant à la crise ukrainienne, même si personne ne s'attendait à ce que les États-Unis emploient la force pour contrer les actions russes, peut-être n'était-il pas sage de déclarer explicitement - comme l'a fait, là encore, Barack Obama - que « ce n'est pas la force militaire qui dissuadera la Russie de procéder à une escalade ».

- Communiquer la ligne rouge en privé est souvent une bonne stratégie, même si ce n'est pas une panacée. La communication privée (lettre délivrée par un émissaire...) a des avantages. Elle est un gage de sérieux aux yeux de celui que l'on cherche à dissuader et déplace le dialogue dissuasif hors du tumulte du débat politique international. De ce fait, elle aide le défenseur à éviter le « piège de l'engagement ». Dans le même temps, pour les mêmes raisons, l'effet dissuasif peut s'en trouver affaibli si l'adversaire estime que la réputation du défenseur n'est alors plus en jeu et qu'il sera plus libre de ne pas mettre à exécution sa menace... Ajoutons qu'une menace exercée de manière exclusivement privée et discrète pourra être moins prise au sérieux dans certaines cultures (par exemple la Chine) qui valorisent tout particulièrement les engagements publics solennels. Quoi qu'il en soit, la communication privée peut être en tout état de cause un bon moyen de clarifier, si nécessaire, les contours de la ligne rouge définie publiquement, ou de signaler à l'adversaire qu'il est sur le point de la franchir.

La ligne rouge demeure un puissant instrument politique. Les expériences malheureuses et les échecs des dernières années ne doivent pas être considérés comme des raisons d'abandonner cet instrument, mais bien comme une incitation à l'améliorer - en d'autres termes, à développer et à affiner l'« art de la ligne rouge ».

 


Notes :


(1) Cité in CNN Wire Staff, « Obama Warns Syria Not to Cross Red Line », CNN.com, 21 août 2012.

(2) Cité in P. K. Rose, « Two Strategic Intelligence Mistakes in Korea, 1950 », Central Intelligence Agency, Studies in Intelligence, Automne-Hiver 2001.

(3) Statement by President John F. Kennedy on Cuba, US Department of State, Bulletin, Volume XLVII, n° 1213, 24 septembre 1962, p. 450.

(4) Cité in « Crisis in the Balkans : Statements on the United States' Policy Towards Kosovo », The New York Times, 18 avril 1999.

(5) « President Bush's Statement on North Korea Nuclear Test », 9 octobre 2006.

(6) Cité in CNN Wire Staff, « Obama Warns Syria Not to Cross Red Line », CNN.com, 21 août 2012.

(7) Cité in Josh Rogin, « Exclusive : Secret State Department cable : Chemical weapons used in Syria », Foreign Policy, 15 janvier 2013.

(8) L'archipel de South Thule fait partie des îles Sandwich du Sud. Possession britannique d'outre-mer au même titre que les îles Malouines, il fut occupé par l'Argentine de 1976 à 1982.

(9) Cité in Peter Baker, Days of Fire. Bush and Cheney in the White House, Doubleday, New York, 2013, p. 553.

(10) Cité in David E. Sanger & Eric Schmitt, « U.S. Shifting Its Warning on Syria's Chemical Arms », The New York Times, 6 décembre 2012.

(11) Cité in Josh Rogin, « Exclusive : Secret State Department cable : Chemical weapons used in Syria », Foreign Policy, 15 janvier 2013.

(12) Michael Herzog, « Beyond the Red Line », Haaretz, 12 octobre 2012.

(13) Cité in « Crisis in the Balkans : Statements on the United States' Policy Towards Kosovo », The New York Times, 18 avril 1999.

(14) « President Bush's Statement on North Korea Nuclear Test », 9 octobre 2006.

(15) Cité in Elizabeth Titus, « McCain says Obama's "red line" was Assad's "green light" », Politico, 5 mai 2013.

(16) Cité in Mark MacKinnon, « NATO not coming to Kiev's rescue, regardless of Putin's action », The Globe and Mail, 2 septembre 2014.

(17) Kurt Volker & Erik Brattberg, « NATO must stand up to Putin's threat to invade Ukraine », The Washington Post, 28 août 2014.

(18) Cité in Peter Baker, Days of Fire. Bush and Cheney in the White House, Doubleday, New York, 2013, p. 553.

(19) Yoel Guzansky, « Thin Red Lines : The Syrian and Iranian Contexts », Strategic Assessment, vol. 16, n° 2, juillet 2013.

(20) Ibid.

(21) Thomas C. Schelling, Arms and Influence, Yale University, New Haven, édition de 2008, p. 43.

(22) Steven Erlanger, « NATO Steps Back into the USSR », The New York Times, 22 mai 2014.

(23) Roger Cohen, « Russia's Weimar Syndrome », The New York Times, 1er mai 2014.

(24) Cité in Dave Boyer, « Amid Russia's seizure of Crimea, Obama urges NATO members to "chip in" », The Washington Times, 26 mars 2014.

(25) Une Zone d'identification de défense aérienne délimite l'espace dans lequel un aéronef étranger est censé déclarer sa présence à l'État qui a tracé cette zone.