Politique Internationale - La Revue n°145 - HIVER - 2014

sommaire du n° 145
l'exemple du fonds souverain norvégien
Entretien avec Siv Jensen
Ministre norvégienne des Finances depuis octobre 2013.
conduit par
Antoine JACOB
Journaliste
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Entretien avec Siv Jensen*

* Ministre norvégienne des Finances depuis octobre 2013.

l'exemple du fonds souverain norvégien

Cet entretien a été conduitpar Antoine Jacob**

** Journaliste spécialiste des pays nordiques et baltes. Auteur, entre autres publications, de : Les pays baltes, indépendance et intégrations, Lignes de repères, 2009 ; Histoire du prix Nobel, François Bourin, 2013.

La Norvège, septième exportateur mondial de pétrole et troisième de gaz (après la Russie et le Qatar), a décidé de placer tous les revenus provenant de l'extraction de ses ressources dans un fonds spécifique. Au fil du temps, celui-ci est devenu l'un des tout premiers fonds souverains au monde. À la fin du second trimestre de 2014, sa valeur s'élevait à 5 478 milliards de couronnes norvégiennes, soit 671 milliards d'euros. Siv Jensen, ministre des Finances dans le gouvernement de droite au pouvoir à Oslo depuis octobre 2013 et leader du Parti du progrès (droite populiste), explique le fonctionnement du Fonds et insiste sur l'importance accordée à l'investissement socialement responsable et à l'éthique dans sa politique de placement.

A. J.

Antoine Jacob - Pourquoi le gouvernement norvégien a-t-il créé le Fonds pétrolier ? Quel est son objectif ?



Siv Jensen - Le capital du « Fonds de pension d'État-étranger » - c'est sa dénomination officielle - provient du pétrole et du gaz exploités au large des côtes norvégiennes. Lorsque du pétrole a été découvert en mer du Nord en 1969, il est vite apparu que les sommes en jeu pourraient être colossales. Et que les recettes des activités pétrolières n'étaient pas des recettes au sens traditionnel du terme, dans la mesure où elles provenaient de l'extraction de ressources non renouvelables. Enfin, le pays a pris conscience du fait que ces recettes fluctueraient au gré de l'évolution des cours du pétrole. Dès lors, il était essentiel de gérer ces rentrées d'argent de manière à préserver un équilibre dans l'économie nationale, aussi bien à court qu'à long terme.

L'idée d'un fonds pétrolier gouvernemental a mûri dans les années 1980. Sa création remonte à 1990, sous le nom de « Fonds pétrolier d'État ». Ce n'est qu'en 1996 qu'il a commencé à être abondé. Avec le temps, le « Fonds de pension d'État-étranger » (GPFG), tel qu'il a été rebaptisé en 2006, est devenu une source importante de financement pour les dépenses publiques, j'y reviendrai un peu plus tard. Comme dans de nombreux autres pays, le vieillissement de la population norvégienne se traduira par un fardeau de plus en plus lourd pour nos finances publiques. Le Fonds contribuera à faire face à ces défis. Néanmoins, en dépit de son nom, le GPFG n'est pas un fonds de pension traditionnel. Il ne donnera pas lieu directement à des versements de retraites. Il représente plutôt les économies du gouvernement.

Le Fonds, comme le mot « étranger » ajouté en 2006 le suggère, est entièrement investi hors de nos frontières. Et cela, en bonne partie pour protéger l'économie norvégienne contre les risques de surchauffe qui surviendraient si cette manne était injectée dans le pays. Le principal objectif de ces investissements est de maximiser, sur la durée, l'achat de capitaux à l'étranger, tout en ne prenant que des risques modérés. De cette façon, nous voulons nous assurer que les générations actuelles comme les suivantes pourront bénéficier de l'épargne nationale commune. Le Fonds doit suivre des pratiques d'investissements responsables. Nous sommes persuadés qu'un bon rendement à long terme dépend des évolutions durables en matière économique, environnementale et sociale.



A. J. - Concrètement, qui gère le Fonds et sur quels critères les entreprises dans lesquelles il investit sont-elles sélectionnées ?



S. J. - Le Parlement norvégien a décidé que le ministère des Finances serait responsable de la gestion du GPFG. Mais ce n'est pas mon ministère qui a en charge la gestion opérationnelle au jour le jour : cette tâche revient à la Banque de Norvège (Norges Bank, la banque centrale), qui agit selon le mandat que lui a confié le ministère. Ce mandat précise notamment les sphères d'investissements possibles et l'indice stratégique de référence du Fonds. Il énumère aussi les exigences de l'État en matière de gestion des risques, de reporting et de pratiques d'investissements responsables.

Les investissements sont fondés sur une large diversification embrassant toutes sortes d'actifs et de secteurs. Une part importante du travail du ministère concernant le Fonds consiste à définir l'indice de référence. Le degré de risque que les gérants du Fonds sont autorisés à prendre est en grande partie déterminé par la répartition stratégique des investissements entre actions, obligations et secteur immobilier. Actuellement, 60 % du capital est investi en actions, le reste étant réparti en obligations et en investissements immobiliers, lesquels peuvent représenter jusqu'à 5 % de l'ensemble. De fait, à la fin du deuxième trimestre de 2014, cette proportion était de 1,2 %.

L'indice de référence fournit un socle détaillé aux placements du Fonds dans un vaste spectre d'entreprises et d'obligations. L'indice est fixé en s'inspirant d'autres indices, réputés et aisément accessibles (ceux du FTSE Group et de Barclays), qui reflètent les opportunités d'investissements sur les marchés mondiaux en actions et en placements à taux fixes. La répartition géographique répond à des critères similaires. Les investissements en obligations d'État sont basés sur la taille des économies de ces pays, mesurée par leur PIB. Le rendement sur l'index de référence traduit la tendance générale sur les marchés financiers.

Le risque pris dans la gestion du Fonds est généralement le résultat de l'évolution de la référence décidée par le ministère. Toutefois, le mandat donné à la Banque de Norvège permet de légères déviations par rapport à cet indice. La Banque décide des investissements indépendamment du ministère des Finances et elle ne lui soumet pas ses décisions au préalable.

Le Fonds possède des parts dans plus de huit mille sociétés. À la fin de 2013, le montant total équivalait en moyenne à 1,3 % du capital de toutes les entreprises cotées en Bourse au niveau mondial. En Europe, cette moyenne s'établissait à 2,5 %. Le Fonds a pour obligation de ne pas détenir plus de 10 % du capital d'une seule et même entreprise.



A. J. - Le Fonds norvégien se veut un exemple en matière d'investissement responsable. Comment ses gestionnaires et le ministère des Finances s'y prennent-ils ?



S. J. - Nous suivons une politique fondée sur une gestion saine et à long terme. Le Fonds est un investisseur financier ayant pour mission impérative de dégager de bons rendements pour les générations futures. Mais, en même temps, nous voulons adopter les meilleures pratiques possibles en matière d'investissement responsable. Le peuple norvégien attend précisément cela du Fonds. Cette mission incombe au ministère et à la Banque de Norvège. La gestion du Fonds doit donc être basée sur la transparence et la conscience éthique.

Cette politique d'investisseur responsable comprend plusieurs volets : coopération internationale ; contribution au développement des bonnes pratiques ; mandats d'investissements relatifs au respect de l'environnement ; recherche et analyse ; exercice du droit de propriété ; observation et exclusion d'entreprises.



A. J. - Comment pouvez-vous être sûre que le Fonds n'investit pas dans des entreprises qui ne sont ni éthiquement ni socialement responsables ?



S. J. - Conformément au mandat que lui a confié le ministère des Finances, la Banque de Norvège doit prendre en compte, dans toutes ses activités d'investissement, les dimensions environnementales et sociales de gouvernance d'entreprise. Celles-ci se fondent sur des principes et des normes reconnus au niveau international. Les activités menées par la Banque de Norvège, afin de refléter les valeurs éthiques des citoyens norvégiens dans sa politique d'investissement, sont détaillées dans son rapport annuel et sur son site Internet. Tout le monde peut les consulter à sa guise. Je le répète, nous sommes convaincus que la rentabilité financière est directement liée au caractère responsable des investissements.



A. J. - Vous l'avez mentionné, il existe un mécanisme de surveillance des entreprises dans lesquelles le Fonds a investi, avec une possibilité d'exclusion des « moutons noirs ». Pourriez-vous nous en dire plus ?



S. J. - C'est exact, les quelque huit mille entreprises cotées dans lesquelles le Fonds a investi sont continuellement surveillées par un Conseil d'éthique, créé en 2004 (1), et par la Banque de Norvège. Cette dernière accorde une attention particulière au respect par les entreprises des droits des enfants, à la gestion des risques liés au changement climatique et à la gestion des ressources en eau. Le Fonds suit les « Lignes directrices pour l'observation et l'exclusion d'entreprises de l'univers du Fonds », souvent appelées commodément « Lignes directrices éthiques ». Édictés par le ministère des Finances, ces repères représentent une limitation volontaire à nos investissements. En vertu de ces Lignes directrices, le Fonds s'abstient d'investir dans des entreprises qui produisent certains types de marchandises ou qui se rendent coupables de graves violations des normes éthiques fondamentales. La première catégorie comprend, par exemple, des fabricants d'armes qui violent les principes humanitaires de base ; la seconde, des entreprises responsables de violations sérieuses et systématiques des droits de l'homme, de corruption et de graves atteintes à l'environnement. C'est le Conseil d'éthique qui formule des recommandations quant à la surveillance et à l'exclusion d'entreprises, en fonction de ces Lignes directrices, et c'est le ministère qui prend la décision in fine (2).

L'exclusion n'intervient qu'en dernier ressort et n'est réservée qu'aux cas les plus sérieux. Une entreprise susceptible d'être exclue se voit offrir la possibilité, à un stade précoce du processus, de fournir des informations et d'exposer son point de vue au Conseil éthique qui, de son côté, justifie son avis. Si, en dépit de ce dialogue, le Conseil décide de recommander l'exclusion, il soumet à l'entreprise concernée une version préliminaire de ses conclusions afin qu'elle puisse la commenter. Recommandations et commentaires seront rendus publics au moment de l'annonce de l'exclusion. Actuellement, environ soixante entreprises sont exclues pour des raisons éthiques, à la suite de recommandations émises par le Conseil d'éthique. Par ailleurs, le Fonds s'est désengagé d'un certain nombre d'entreprises, principalement dans les secteurs de l'huile de palme et de l'exploitation minière (3).



A. J. - On le voit à travers vos propos : il existe une volonté de dialogue avec les entreprises jugées inaptes à demeurer dans le portefeuille du Fonds. De quelle autre manière les autorités norvégiennes essaient-elles d'user de l'influence que leur confère le Fonds pour promouvoir leurs valeurs ?



S. J. - La Banque de Norvège exerce ses prérogatives d'actionnaire en favorisant la bonne gouvernance et en encourageant les entreprises à améliorer leurs normes sociales et environnementales. Via le Fonds, elle engage un dialogue avec les entreprises et les autorités régulatrices, en vue de promouvoir l'égalité de traitement pour tous les actionnaires et la responsabilité des conseils d'administration, et d'assurer un fonctionnement efficace des marchés. Par son poids, le GPFG nous donne à la fois des moyens et des responsabilités. Nous prenons ces responsabilités très au sérieux. La gestion d'actifs doit répondre à des exigences de transparence et de conscience éthique. De ce point de vue, nous sommes totalement en phase avec les principes de Santiago qui définissent, sous l'égide du FMI, les critères d'une gestion saine et prudente des fonds souverains.



A. J. - Alors que le Fonds ne cesse de grossir, quels sont les nouveaux défis auxquels les autorités norvégiennes doivent faire face ?



S. J. - Il faut garder à l'esprit un point fondamental : le Fonds n'est pas un instrument de politique étrangère ou environnementale ; c'est un investisseur financier qui détient des parts réduites dans le capital d'un très grand nombre d'entreprises à travers le monde. La classe politique norvégienne, dans sa grande majorité, est attachée à cette distinction. Elle est, en effet, fondamentale si l'on veut maintenir une stratégie d'investissement stable et légitime sur le long terme. Je suis profondément convaincue qu'une gestion durable du GPFG repose sur le soutien et la confiance qu'il inspire.

Le GPFG se différencie des autres fonds non seulement par sa taille, mais aussi par le fait qu'il oeuvre sur le long terme, qu'il a besoin de peu de liquidités et qu'il est la propriété d'un gouvernement. Ces spécificités influent sur notre capacité à prendre des risques et peuvent conférer au Fonds un avantage dans certains domaines par rapport à d'autres investisseurs. Sa stratégie d'investissement prend appui sur ces caractéristiques et vise à atteindre le meilleur compromis possible entre rendement attendu et prise de risque.

En dépit d'un contexte économique difficile et de turbulences sur les marchés, le Fonds doit être capable de maintenir le cap. Tout changement de stratégie sera précédé d'une analyse approfondie de la situation, dans la plus grande transparence. Le ministère cherche à encourager un débat aussi large que possible sur les points clés de sa stratégie d'investissement. J'insiste encore une fois : dans la gestion du Fonds, le risque doit être contrôlé et faire l'objet d'une communication claire et efficace. Même si l'expérience montre qu'il est difficile d'anticiper tous les types de risques...

De par sa taille par rapport à l'économie norvégienne et à ses homologues, le GPFG est inévitablement comparé aux autres grands fonds. Et cela, tant du point de vue de la gestion que des normes éthiques, du comportement face aux risques, de la stratégie d'investissement et des résultats obtenus. Notre ambition est d'identifier les meilleures pratiques au niveau international et de les mettre en oeuvre.



A. J. - En quoi la gestion du Fonds souverain norvégien se distingue-t-elle des pratiques observées ailleurs ?



S. J. - Bon nombre de pays se sont aperçus que la manne financière liée à l'exploitation des ressources naturelles peut produire des booms économiques de grande intensité, mais que ces périodes de forte expansion durent peu de temps et qu'elles sont généralement suivies de difficultés d'ajustement dues à la diminution progressive des réserves. Leur principale erreur a été de dépenser trop, trop vite, sans se projeter dans l'avenir. La Norvège, elle, a su créer un cadre qui lui permet d'éviter cette erreur. Le Fonds nous aide à convertir des revenus certes substantiels, mais temporaires et fluctuants, en une source de financement durable. Nous avons à présent suffisamment de recul pour pouvoir dire que cette stratégie est une réussite.

Nous sommes conscients qu'une trop grande dépendance par rapport au pétrole représente un danger potentiel pour le développement de notre économie. L'une des solutions consiste à utiliser nos ressources pétrolières pour constituer un portefeuille financier diversifié. C'est ce que nous avons fait. Une autre solution est de mettre l'accent sur l'économie continentale (hors hydrocarbures) au moyen d'une politique budgétaire adaptée combinant baisses d'impôts et mesures destinées à stimuler la croissance. Dans cette optique, nous avons mis en place une commission chargée de réfléchir aux moyens de favoriser une hausse de la productivité.



A. J. - Le gouvernement norvégien peut-il librement puiser dans le Fonds pour pallier les déficiences de l'État-providence ou financer des projets d'infrastructures ?



S. J. - Il existe des règles budgétaires spécifiques imposant un plafond au transfert vers les finances publiques de ressources provenant du Fonds. Ce plafond correspond au rendement annuel du Fonds, estimé à 4 %. Cela dit, dans une période de forte hausse de son capital, comme c'est le cas actuellement, injecter dans le budget le rendement prévu (les 4 %) provoquerait une telle surchauffe à court terme que la classe politique a décidé de faire preuve de modération. Ainsi, dans le budget de cette année, la part du Fonds reversée au budget n'est que de 3 %. Cela n'en reste pas moins un transfert significatif. De mon point de vue, la question la plus importante n'est pas le montant de ces revenus, mais la façon dont ils sont utilisés. Le gouvernement insiste sur la nécessité de renforcer le potentiel de croissance des secteurs de l'économie norvégienne qui ne sont pas liés aux hydrocarbures. Cette préoccupation se reflète dans nos priorités budgétaires : nous avons décidé de baisser les impôts pour améliorer la compétitivité, et d'investir dans les infrastructures et la connaissance (éducation et recherche et développement) pour soutenir la productivité. C'est la ligne que nous avons définie en 2014, et nous continuerons à la suivre en 2015.



 


Notes :


(1) Le Conseil d'éthique est une entité indépendante dont les cinq membres sont désignés par le ministère des Finances. À partir du 1er janvier 2015, la Banque de Norvège conseillera le ministère sur ce choix. Le Conseil a pour tâche, entre autres, d'« évaluer si investir dans telle ou telle entreprise spécifique est compatible avec les Lignes directrices éthiques ».

(2) À partir du 1er janvier 2015, le ministère des Finances ne sera plus l'instance de décision quant à l'exclusion d'une entreprise. Le Parlement a décidé de transférer cette prérogative au Conseil exécutif de la Banque de Norvège, dans le but déclaré « de mieux exercer le droit de propriété et d'éviter les problèmes de chevauchement des rôles ».

(3) Depuis 2005, dix entreprises exclues ont vu cette décision révoquée par le ministère norvégien des Finances, après s'être adaptées de manière à ne plus tomber sous le coup d'une telle sanction.