Politique Internationale - La Revue n°145 - HIVER - 2014

sommaire du n° 145
OCDE : des principes directeurs pour quoi faire ?
Article de Mathieu BOUQUET
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Cet entretien a été conduit par Mathieu Bouquet**

** Journaliste indépendant.

Mathieu Bouquet - L'OCDE est à l'origine des Principes directeurs pour les entreprises multinationales. En quoi consistent ces principes et quelle est leur portée ?



Cristina Tebar Less - Les Principes directeurs sont l'instrument de l'OCDE en matière de conduite responsable des entreprises : ils constituent le socle de référence des travaux menés sur ces questions au sein de l'Organisation et dans les pays membres. Ils ne traitent pas uniquement d'investissement, dans la mesure où ils dépassent le seul sujet de la destination des fonds placés par des investisseurs. Ces recommandations s'inscrivent dans une perspective plus générale, qui consiste à donner aux entreprises des recommandations et des outils pour qu'elles adoptent un comportement responsable.

Les Principes directeurs sont un ensemble de recommandations adressées aux entreprises, qui couvrent 11 chapitres, abordant chacun un thème précis : la transparence, les relations sociales, l'environnement, la corruption ou encore les droits de l'homme. Les lignes directrices qu'ils tracent concernent en premier lieu les multinationales des pays membres de l'OCDE - et des pays non membres mais qui adhèrent aux Principes - ou qui opèrent à partir de ces pays. Mais les Principes directeurs ont vocation à s'appliquer à toutes les entreprises, qu'elles soient petites ou grandes. L'idée est que les gouvernements des pays membres, qui sont à l'origine de cette initiative, incitent les entreprises multinationales de toutes tailles à adopter ces standards ambitieux.



M. B. - Les États sont donc associés à l'élaboration des Principes directeurs ?



C. T. L. - Tout à fait, puisque les Principes font partie des instruments que l'OCDE élabore à l'intention de ses États membres et à leur demande. Ils s'inscrivent notamment dans le cadre de la Déclaration de l'OCDE sur l'investissement international et les entreprises multinationales de 1976. Leur première version remonte à cette même année, mais ils ont connu plusieurs mises à jour, les plus notables étant également les plus récentes, en 2000 et 2011.

Une fois les Principes adoptés, à charge pour les gouvernements de faire la promotion de ces recommandations auprès des entreprises de leurs pays, pour les opérations qu'elles mènent sur leur propre territoire ou à l'étranger. En plus des 34 pays membres de l'OCDE, 12 autres nations - parmi lesquelles le Brésil, la Colombie, le Maroc ou encore la Roumanie - adhèrent aux Principes directeurs et s'engagent, elles aussi, à faire valoir ces lignes de conduite auprès de leurs propres entreprises multinationales.

Ces caractéristiques font des Principes directeurs un outil unique au monde : c'est le seul ensemble de recommandations de responsabilité à destination des entreprises qui soit validé par les gouvernements. Les entreprises, elles, n'y adhèrent pas dans le sens où elles signeraient une charte de bonne conduite. En revanche, elles peuvent tout à fait affirmer qu'elles suivent ces Principes. Elles sont par ailleurs impliquées dans l'élaboration des Principes et des différents outils qui en sont issus.



M. B. - Comment les entreprises participent-elles à l'élaboration des Principes ?



C. T. L. - La rédaction des Principes est le résultat d'un dialogue multilatéral qui se tient au sein de l'OCDE, et qui implique un large panel de parties prenantes : la communauté d'affaires, bien entendu, au travers du Business and Industry Advisory Committee (BIAC, Comité consultatif économique et industriel auprès de l'OCDE), les organisations syndicales, représentées au sein du Trade Union Advisory Committee (TUAC, Commission Syndicale Consultative auprès de l'OCDE) ou encore les organisations de la société civile regroupées au sein d'OECD Watch. Si les Principes directeurs sont au bout du compte adoptés par les gouvernements des pays membres, ils ont d'abord été discutés et validés par l'ensemble des acteurs concernés.



M. B. - Vous évoquez des mises à jour des Principes directeurs. Dans quel sens évoluent-ils ?



C. T. L. - La révision de 2000 a nettement renforcé les exigences à l'égard des entreprises. Celle de 2011 a introduit un chapitre portant sur les droits de l'homme, qui n'existait pas auparavant. Le lien entre entreprises et droits de l'homme n'était pas ancré dans les esprits jusqu'à ces dernières décennies : certes, la question des droits de l'homme était l'affaire de tous, mais que l'entreprise, en tant que telle, fût un acteur de premier plan en la matière n'allait pas de soi. La réflexion sur le rôle des milieux d'affaires dans le respect des droits de l'homme s'est d'abord développée au sein des organisations et des forums onusiens. La révision de 2011 a permis de faire de ce sujet un enjeu à part entière des Principes, pour en quelque sorte graver dans le marbre une tendance qui se faisait jour depuis quelques années déjà, en ligne avec les recommandations des Nations unies.

La mise à jour de 2011 a également introduit une autre dimension majeure : celle de « devoir de diligence ». Cette notion doit inciter les entreprises à adopter une démarche proactive afin d'anticiper les conséquences de leurs actions pour les tierces parties. Il s'agit de pousser les entreprises à adopter une démarche préventive. Pour se conformer aux Principes, elles doivent mettre en place des processus internes leur permettant de mener une analyse a priori de leur impact. Cette approche concerne notamment les enjeux liés à la supply chain, qui peuvent être la source de nombreux effets négatifs si l'entreprise n'y prête pas une attention suffisante. Et cela, bien au-delà des limites de la firme ou de ses sous-traitants : en remontant la chaîne d'approvisionnement et la multitude de parties prenantes impliquées, on touche bien souvent aux questions de droits de l'homme, de relations sociales ou encore d'environnement...



M. B. - Les Principes directeurs visent-ils des zones géographiques ou des secteurs d'activité en particulier ?



C. T. L. - Les Principes directeurs sont un ensemble de recommandations générales et s'adressent à toutes les entreprises multinationales des pays adhérents, sans distinction. Les risques liés à la conduite non responsable des entreprises sont bien sûr plus évidents dans certains secteurs que dans d'autres. Avec nos interlocuteurs issus de tous les horizons, nous prêtons par exemple une attention particulière au secteur minier, pour lequel les questions environnementales, de corruption ou encore de droits de l'homme restent des préoccupations très actuelles.

Dans le cadre de la mise en oeuvre des Principes, nous avons travaillé avec les acteurs liés à ce secteur pour aboutir au Guide de l'OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d'approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque. Cet instrument s'adresse à toutes les entreprises pouvant faire appel d'une manière ou d'une autre au secteur minier. Ces travaux sont les plus aboutis que nous ayons menés à ce jour.



M. B. - Cette démarche a-t-elle déjà produit des effets concrets ?



C. T. L. - Les recommandations du Guide ont été reprises par les différentes parties prenantes : les 34 pays membres de l'OCDE ainsi que 9 pays non membres ont formellement adopté ce Guide, et plus de 500 organisations gouvernementales ou issues du secteur participent au Forum sur les chaînes d'approvisionnement responsables en minerais. Trois pays de l'Afrique des Grands lacs - la République démocratique du Congo, le Rwanda et le Burundi -, particulièrement concernés par ces enjeux, ont intégré les Principes à leurs législations nationales et participent, avec de nombreux syndicats professionnels du secteur minier, à leur mise en oeuvre.

L'effet sur les populations est très tangible : nous estimons que, suite à ces recommandations, 70 000 mineurs artisanaux ont pu bénéficier d'un accès au marché au Congo et au Rwanda, ce qui avec leurs familles représente 350 000 personnes. Les opérations de mise en conformité avec les standards de l'OCDE ont jusqu'ici touché plus de 600 sites miniers dans la seule RDC. Un long chemin reste néanmoins à parcourir : le Groupe d'experts des Nations unies estime que 98 % de l'or extrait dans ce pays est exporté via la contrebande...



M. B. - Ces travaux peuvent-ils bénéficier à d'autres secteurs ?



C. T. L. - Nous avons entamé une démarche similaire pour le secteur textile, sur lequel une table ronde a été organisée fin septembre à Paris. À cette occasion, nous avons reçu de très nombreux représentants de grandes entreprises de cette industrie, qui ont participé aux débats en tant qu'orateurs ou y ont assisté en simples spectateurs : Gap, Walmart, H&M... L'implication de multinationales de cette taille montre l'intérêt des grands groupes pour les recommandations de l'OCDE. Lors de ces rencontres, nous allons au-delà des seuls Principes directeurs et abordons les spécificités du secteur concerné : les discussions ont lieu dans un cadre multilatéral qui implique des représentants de toutes les parties prenantes, d'un bout à l'autre de la chaîne d'approvisionnement.

Nous commençons également à travailler à des approches du même type appliquées au secteur financier et à l'agriculture. Pour ce qui est de la finance, le besoin est exprimé par les investisseurs eux-mêmes : ils sont bien souvent très éloignés de la réalité du terrain des entreprises dans lesquelles ils investissent. Le but de cette démarche est de leur proposer des outils afin de les aider à se mettre en accord avec les Principes directeurs.



M. B. - Vous indiquiez qu'aucune démarche d'adhésion aux Principes directeurs n'était prévue pour les entreprises. Au-delà des discussions sectorielles que vous évoquez, de quels leviers disposez-vous pour diffuser et mettre en oeuvre les Principes directeurs ?



C. T. L. - La mise en oeuvre et la diffusion des Principes relèvent de la responsabilité des États : en y adhérant, ils s'engagent à mettre en place des points de contact nationaux (National contact points, NCP), dont la mission, définie par le texte fondateur, est de diffuser les Principes auprès des différentes parties prenantes, d'en faire la promotion et de jouer un rôle de médiateur lorsque des tierces parties se plaignent du comportement de certaines entreprises. Chaque gouvernement donne à son NCP la forme qu'il souhaite, pourvu qu'il soit visible, fonctionnel et qu'il puisse rendre des comptes sur les actions qu'il mène. Les modalités d'organisation sont d'ailleurs très variables d'un pays à l'autre, même s'ils ont en commun de tous dépendre directement de l'État. À titre d'exemple, le NCP français est multipartite, dans la mesure où il regroupe autour d'une même table les représentants de l'État, ceux des entreprises et les organisations syndicales. Ce n'est pas le cas partout.

Le NCP est chargé d'enquêter sur les questions soulevées par les ONG ou les organisations syndicales - désignées sous le nom générique d'« instances spécifiques » dans les Principes directeurs - et de favoriser le dialogue entre les différentes parties prenantes. Ce mécanisme général est unique au monde et a déjà fait ses preuves à plusieurs reprises. Je peux citer le cas récent de SOCO International Plc, une société d'exploration pétrolière signalée par le WWF pour ses opérations dans le parc naturel des Virunga en RDC, classé au patrimoine mondial. Suite à cette démarche et à l'enquête du NCP britannique, l'entreprise s'est retirée du parc et s'est engagée à ne plus entreprendre aucune exploration dans des sites classés, dans le monde entier. C'est une autre illustration très concrète de l'effet des Principes directeurs.



M. B. - Certains pays font-ils preuve de plus de volontarisme que d'autres ? Quels sont les États les plus avancés ?



C. T. L. - Les pays de l'OCDE, qui ont participé à l'élaboration des principes directeurs depuis le début, sont en général en pointe sur ces sujets, d'autant qu'ils s'engagent de fait à mettre en oeuvre tous les instruments de l'OCDE. Les pays qui ont adhéré aux Principes aux cours des dernières années sont évidemment moins avancés que les membres historiques. C'est le cas de la Jordanie, qui a rejoint les Principes en 2012, et qui dispose naturellement de moins d'expérience que les autres. Par ailleurs, certains NCP sont plus dynamiques et plus impliqués, et ont eu affaire à un plus grand nombre d'actions émanant d'instances spécifiques. Ils ont donc acquis une grande expérience dans le traitement des cas et dans la médiation. Je pense notamment à celui du Royaume-Uni ou encore à celui de la France.



M. B. - Au-delà des secteurs que vous avez évoqués, la diffusion des Principes directeurs est-elle réelle ?



C. T. L. - Nous observons, à tous les niveaux, des références de plus en plus fréquentes aux Principes directeurs, y compris sur des aspects très opérationnels. Par exemple, des structures d'assurance-crédit à l'export, telle la COFACE en France, exigent des demandeurs qu'ils prouvent avoir pris connaissance des Principes directeurs.

Cette tendance est également visible sur le plan législatif : j'ai parlé des lois adoptées dans les pays de l'Afrique des Grands lacs, mais il faut aussi citer le Dodd-Frank Act, voté par le Congrès des États-Unis en 2010 pour réformer le marché financier américain. La section 1502 de cette loi reprend l'idée de devoir de diligence édicté par les Principes.

Dans un autre registre, la Maison Blanche a publié en septembre un communiqué sur la lutte anticorruption, qui fait référence aux Principes directeurs. Ce type de communication renforce bien entendu la visibilité et donc l'impact potentiel des Principes.

Ce ne sont que des exemples, mais cette tendance tend à s'accélérer depuis la révision de 2011. Il est certain qu'à l'avenir les législations nationales feront une place de plus en plus grande aux Principes directeurs.

Pour ce qui est des impacts concrets, nous ne disposons pas de statistiques : celles-ci seraient plutôt le fait des États membres. Mais par le retour que nous avons des NCP, nous savons que l'intérêt pour les Principes directeurs s'accroît très fortement depuis quelques années.



M. B. - Cet intérêt croissant pour les Principes directeurs incite-t-il les parties prenantes à les améliorer et à prendre en compte de nouveaux enjeux ?



C. T. L. - La prochaine mise à jour des Principes n'est pas encore à l'ordre du jour. En revanche, les efforts peuvent porter sur la sensibilisation d'États qui n'y ont pas encore adhéré. Pour que les recommandations aient un impact, la priorité est d'améliorer la prise en compte des standards de conduite responsable par les entreprises de ces pays. Nous travaillons en ce sens, entre autres avec les grandes économies émergentes telles que la Chine, dont le poids est incontournable.

Mais nous nous intéressons à tous les pays émergents : nous avons par exemple travaillé avec le gouvernement du Myanmar, qui s'ouvre depuis peu aux investissements internationaux. C'est l'occasion de faire en sorte que, dès le départ, ces pays misent sur une approche responsable pour attirer les investisseurs du monde entier. À l'évidence, c'est le cas du gouvernement birman.



 


Notes :