Politique Internationale - La Revue n°114 - HIVER - 2007

sommaire du n° 114
NUCLEAIRE: L'ADIEU AUX ARMES
Article de Kofi Annan
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Il règne dans le monde un sentiment d'insécurité quasiment général, mais les causes de ce sentiment, de même que la perception des risques, varient d'une région à l'autre. La plupart des gens s'attachent aux menaces d'ordre économique et social : la pauvreté, la dégradation de l'environnement et les maladies infectieuses. D'autres mettent l'accent sur les conflits entre États ; d'autres encore sur les conflits internes et la guerre civile. Nombreux sont ceux - en particulier dans le monde développé - qui inscrivent le terrorisme en tête de liste.En vérité, toutes ces menaces sont liées entre elles et dépassent les frontières nationales. Des stratégies mondiales communes sont nécessaires pour y faire face, et les gouvernements se rassemblent, à l'ONU et ailleurs, pour les élaborer et les mettre en oeuvre. Le seul domaine où il n'en existe aucune est justement celui qui risque de présenter le plus grand danger, à savoir les armes nucléaires.
La plus grande menace
Je dis « le plus grand danger », et cela pour trois raisons :
En premier lieu, les armes nucléaires constituent une menace sans précédent pour l'existence de l'ensemble de l'humanité.
En deuxième lieu, le régime de non-prolifération nucléaire se heurte actuellement à une crise de confiance majeure. La Corée du Nord s'est retirée du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP), tandis que l'Inde, Israël et le Pakistan n'y ont jamais été parties. De sérieux doutes, pour le moins, planent quant à la nature du programme nucléaire iranien. Il en résulte que la légitimité et la crédibilité de l'approche « au cas par cas » de la non-prolifération qu'ont adoptée les puissances nucléaires sont, à leur tour, remises en question.
En troisième lieu, la montée du terrorisme et le danger de voir des terroristes acquérir des armes nucléaires accroissent considérablement l'hypothèse de leur emploi.
Et pourtant, malgré la gravité et l'ampleur de cette menace, les gouvernements du monde l'abordent de manière sélective et non globale.
Cette démarche est, dans un sens, compréhensible. L'idée même de l'autodestruction du monde est insoutenable. Mais il ne faut pas s'arrêter là. Il faut essayer d'imaginer les conséquences humaines et écologiques de l'explosion d'une bombe atomique dans une grande métropole - voire dans plusieurs - ou d'un affrontement général entre deux États dotés d'une pareille capacité d'anéantissement.
En mettant l'accent sur les armes nucléaires, je ne cherche pas à minimiser le problème des armes chimiques ou biologiques qui sont également des armes de destruction massive interdites en vertu de traités internationaux. Le risque que ce type d'arme tombe entre les mains de terroristes n'est pas à exclure, et c'est là-dessus que doit s'imposer réellement une réflexion nouvelle.
Les armes nucléaires n'en restent pas moins les plus dangereuses. Une seule bombe peut détruire une ville tout entière, comme nous l'avons vu à Hiroshima et à Nagasaki, et il existe maintenant des engins infiniment plus puissants qu'en 1945.
Il y a quarante ans, la quasi-totalité des États du monde, conscients que ce danger devait être évité à tout prix, se sont rassemblés et ont forgé un outil d'une importance considérable : le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires.
Cet instrument était un contrat passé entre, d'une part, les États qui étaient reconnus à cette époque comme dotés de l'arme nucléaire et, de l'autre, le reste de la communauté internationale. Les premiers s'engageaient à négocier de bonne foi au sujet du désarmement nucléaire, à empêcher la prolifération et à faciliter l'utilisation de l'énergie nucléaire à des fins pacifiques, tout en déclarant individuellement qu'ils s'abstiendraient de menacer de l'arme nucléaire les États qui n'en possédaient pas. De son côté, le reste du monde s'engageait à ne pas acquérir ou fabriquer d'armes et à soumettre toutes ses activités nucléaires à la vérification de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA). Ainsi, le TNP avait pour but à la fois de prévenir la prolifération et de faire progresser le désarmement, tout en garantissant le droit qu'ont tous les États, dans des conditions spécifiques, d'utiliser l'énergie nucléaire à des fins pacifiques.
De 1970 ­- date de son entrée en vigueur - jusqu'à récemment, le TNP a été considéré comme la pierre angulaire de la sécurité mondiale. Les sombres prévisions de ses contempteurs ne se sont pas réalisées. L'armement nucléaire n'a pas contaminé des dizaines d'États, comme le président Kennedy et d'autres l'avaient prédit dans les années 1960, et cela est encore vrai aujourd'hui. En fait, le nombre d'États qui n'ambitionnent plus de posséder des armes nucléaires dépasse celui des États qui en ont acquis.
Pourtant, durant les dernières années, le TNP a été sévèrement critiqué : faute d'un accord de la communauté internationale, il n'a pas joué son rôle lors des diverses crises qui ont secoué l'Asie du Sud, la péninsule coréenne et le Moyen-Orient. Pis encore : quelques États parties chercheraient à acquérir l'arme nucléaire.
À deux reprises, en 2005, les gouvernements ont eu la possibilité de renforcer les assises du Traité : d'abord à la Conférence d'examen en mai et, ensuite, au Sommet mondial de septembre. Ils ont échoué dans les deux cas, essentiellement parce qu'ils n'ont pas réussi à s'entendre sur l'ordre de priorité : de la non-prolifération et du désarmement, lequel ou laquelle devait précéder l'autre ?
Non-prolifération contre désarmement
Les tenants de la « non-prolifération d'abord » - essentiellement les États dotés d'armes nucléaires et leurs partisans - estiment que le principal danger vient non pas des armes nucléaires en tant que telles mais de ceux qui en possèdent : ils craignent que celles-ci soient transférées à de nouveaux États et à des acteurs non étatiques (ce qu'on appelle la « prolifération horizontale »). Les États dotés d'armes nucléaires disent qu'ils sont parvenus à un désarmement considérable depuis la fin de la guerre froide, mais que leur responsabilité à l'égard de la paix et de la sécurité internationales exige qu'ils conservent un dispositif de dissuasion.
Les partisans du « désarmement d'abord », eux, proclament que le danger le plus pressant émane des arsenaux nucléaires existants et de leur perfectionnement constant (ce que l'on appelle la « prolifération verticale »). Un grand nombre d'États non dotés d'armes nucléaires accusent ceux qui en détiennent de reculer devant les engagements qu'ils ont pris en 1995 (lorsque le TNP a été prorogé pour une durée indéfinie) et qui ont été réaffirmés pas plus tard qu'en 2000. Pour ces pays, le grand bargain du TNP est devenu un leurre. Ils notent que le Conseil de sécurité de l'ONU a souvent qualifié la prolifération des armes de destruction massive de menace contre la paix et la sécurité internationales, mais qu'il n'a jamais déclaré que les armes nucléaires constituaient en soi une menace du même genre. Ils ne constatent aucun progrès réel vers le désarmement nucléaire et pensent que cette lacune laisse présager un apartheid permanent entre ceux qui ont des armes nucléaires et ceux qui n'en ont pas.
Les deux groupes concernés estiment que l'existence de quatre nouveaux États possédant des armes nucléaires, hors du cadre du TNP, renforce leur argumentation.
Cette polémique fait écho à un débat beaucoup plus ancien : les armes sont-elles la cause ou le symptôme du conflit ? J'estime, pour ma part, que cette question est vaine, contreproductive et fondée sur de fausses dichotomies.
Le renforcement des arsenaux peut, certes, créer une menace déclenchant un conflit, tout comme un conflit politique peut motiver l'acquisition d'armes. Il faut, en fait, s'attacher à la fois à réduire les armes et à endiguer les conflits. De même, il faut s'efforcer de parvenir aussi bien au désarmement qu'à la non-prolifération.
Or chacun attend que l'autre agisse. Il en résulte que la « destruction mutuelle assurée » a été remplacée par la paralysie mutuelle assurée. C'est là un signe redoutable de désunion et d'irrespect grandissant à l'égard de l'autorité du Traité. D'où un vide que certains peuvent exploiter.
J'ai dit un jour que nous sommes des « somnambules qui marchons vers la catastrophe ». En vérité, la situation est encore pire : nous nous sommes endormis aux commandes d'un avion en détresse. Faute de nous réveiller à temps, nous courons à coup sûr au désastre.
Un avion, bien entendu, ne peut se maintenir en l'air que si les deux ailes sont en bon état. Nous ne saurions choisir entre non-prolifération et désarmement. Ces deux aspects doivent être maîtrisés ensemble, et sans attendre.
Encourager la non-prolifération
À ceux qui veulent faire du désarmement une priorité, je réponds ceci :
- La prolifération ne menace pas uniquement, ni même principalement, ceux qui disposent déjà d'armes nucléaires. Plus nombreux sont les doigts sur la gâchette nucléaire et plus ces doigts appartiennent à des dirigeants d'États instables - ou, pire, à des acteurs non étatiques -, plus grande est la menace pour l'humanité.
- L'absence de progrès en matière de désarmement n'est pas une raison pour ne pas s'attaquer aux dangers de la prolifération. Aucun État ne doit s'imaginer qu'en réalisant un programme d'armement nucléaire, il peut se poser en défenseur du TNP ; et il peut encore moins convaincre les autres de désarmer.
- Je sais que certains États influents, qui ont eux-mêmes scrupuleusement respecté le Traité, sont convaincus que les détenteurs d'armes nucléaires ne se sont pas montrés à la hauteur de leurs obligations en matière de désarmement. Mais ils doivent prendre garde que leur ressentiment ne les pousse du côté des proliférateurs. Ils doivent déclarer sans ambages que l'acquisition d'armes interdites ne sert jamais la cause de leur élimination. La prolifération ne peut que rendre encore plus difficile le désarmement.
- J'exhorte tous les États à rendre à César ce qui appartient à César. C'est-à-dire à reconnaître le désarmement là où il existe : 1) en saluant les avancées que les États dotés d'armes nucléaires ont réalisées - unilatéralement ou par la négociation - vers la réduction des arsenaux nucléaires ou la prévention de leur expansion ; et 2) en rendant grâce à ceux des États dotés d'armes nucléaires qui ont pratiquement cessé de produire de nouvelles matières fissiles à des fins militaires et continuent d'appliquer des moratoires sur les essais.
- Je les exhorte aussi à appuyer des mesures, même de moindre ampleur, visant à endiguer la prolifération, notamment les contrôles à l'exportation d'éléments servant à la fabrication des armes de destruction massive, comme l'a demandé le Conseil de sécurité dans sa résolution 1540.
- Je les exhorte, de même, à soutenir les efforts que consent, entre autres, le directeur général de l'AIEA pour tenter de garantir l'accès de tous les États au combustible et aux services nécessaires à leurs programmes nucléaires civils tout en évitant de favoriser la diffusion de technologies sensibles. Il faut les aider à satisfaire leurs besoins énergétiques au moyen de ces programmes sans, pour autant, courir le risque de vivre dans un monde où un nombre croissant de pays maîtrisent les phases les plus critiques du cycle du combustible nucléaire.
- Enfin, je les exhorte à ne jamais accepter qu'un État, quel qu'il soit, se débarrasse de ses armes nucléaires ou arrête leur prolifération contre des concessions consenties par d'autres États dans d'autres domaines. La vie humaine est trop précieuse pour être prise en otage.
Renforcer le désarmement
À ceux qui prônent la priorité de la non-prolifération, je réponds ceci :
- Il est vrai que certains progrès ont été accomplis en matière de désarmement nucléaire depuis la fin de la guerre froide. Les États-Unis et la Russie sont convenus de limiter le nombre de leurs armes nucléaires stratégiques et ont retiré de leurs navires et de leurs sous-marins les armes non stratégiques ; le Congrès des États-Unis a refusé de financer la construction d'une bombe à profonde pénétration souterraine ; la plupart des sites d'essais ont été fermés ; des moratoires nationaux ont été déclarés au sujet des essais ; trois États dotés d'armes nucléaires - la France, le Royaume-Uni et la Russie - ont ratifié le Traité d'interdiction complète des essais.
- Les stocks demeurent pourtant dangereusement élevés : 27 000 armes nucléaires seraient toujours en service, dont 12 000 environ activement déployées.
- Certains pays semblent croire qu'ils ont besoin d'armes moins nombreuses mais plus petites et plus maniables. De fait, tous les États nucléaires parties au TNP modernisent leurs arsenaux ou leurs vecteurs. Ils ne devraient pas s'imaginer que ces agissements seront jugés compatibles avec le Traité. Personne ne s'y trompera, et chacun y verra une manoeuvre pour masquer un réarmement nucléaire.
- On ne sait pas clairement, non plus, comment ces États envisagent de traiter les quatre pays capables d'acquérir des armes nucléaires en dehors du cadre du TNP. Ils brandissent la théorie des dominos, mais ils ne paraissent pas savoir comment prévenir cet effet d'entraînement ni comment y répondre une fois la chose faite. Au moins devraient-ils envisager de mettre en place des « dominos inverses », c'est-à-dire de favoriser des réductions systématiques des arsenaux nucléaires qui dévaloriseraient ces armes et encourageraient d'autres États à suivre la même voie.
- Au contraire, en se cramponnant à leurs arsenaux et en les modernisant, même en l'absence de menaces évidentes contre leur sécurité nationale, les États nucléaires incitent les autres - en particulier ceux qui sont réellement en danger dans leur région - à considérer cette arme comme un outil indispensable, en termes aussi bien de sécurité que de statut. Il serait beaucoup plus facile de faire face aux proliférateurs si l'existence même des armes nucléaires était universellement reconnue comme étant dangereuse et, en fin de compte, illégitime.
- De même, les États désireux de décourager les autres d'entreprendre des essais nucléaires ou balistiques pourraient faire avancer leur cause de manière beaucoup plus convaincante s'ils accéléraient eux-mêmes l'entrée en vigueur du Traité d'interdiction complète des essais, s'ils mettaient fin à leurs propres essais de missiles et s'ils négociaient un instrument multilatéral robuste concernant ces engins.
- L'Allemagne, l'Argentine, le Brésil et le Japon ont montré, en refusant d'en fabriquer, que les armes nucléaires n'étaient essentielles ni pour leur sécurité ni pour leur statut. L'Afrique du Sud a détruit son arsenal et a adhéré au TNP. Le Bélarus, l'Ukraine et le Kazakhstan ont renoncé aux armes nucléaires héritées de l'Union soviétique. Quant à la Libye, elle a abandonné ses programmes d'armement nucléaire et chimique. Les États dotés d'armes nucléaires ont applaudi à toutes ces initiatives. Ils feraient bien de les imiter.
Enfin, depuis la fin de la guerre froide et l'émergence d'acteurs non étatiques, les gouvernements et la société civile de nombreux pays mettent de plus en plus en doute le bien-fondé de la doctrine de la dissuasion nucléaire et s'interrogent sur la nécessité d'élaborer des stratégies concertées pour prévenir la prolifération.  
Pour ces diverses raisons, je demande à tous les États dotés d'armes nucléaires d'élaborer des plans concrets, assortis de calendriers précis, afin d'honorer leurs engagements en matière de désarmement. Je les exhorte à faire une déclaration d'intention commune visant à l'élimination progressive de toutes les armes nucléaires, sous un contrôle international strict et efficace.
Je le répète : le seul moyen d'avancer est d'accomplir en parallèle des progrès sur les deux plans - la non-prolifération et le désarmement. Nous n'y parviendrons qu'en faisant front simultanément à la menace du terrorisme et aux dangers - réels ou rhétoriques - contre lesquels certains régimes mal inspirés cherchent à se prémunir en mettant au point ou en acquérant des armes nucléaires.
Il s'agit là d'une tâche aussi complexe que gigantesque, qui exige de chacun qu'il prenne ses responsabilités, dans un climat de confiance et de dialogue. Mais ce qui est avant tout nécessaire, c'est un débat renouvelé, qui associe tous les intéressés, qui respecte les normes des négociations internationales et qui réaffirme l'approche multilatérale. Est-ce trop demander ?

Notes :
Cet article, qui s'inspire d'un discours prononcé par Kofi Annan à Princeton, a été spécialement adapté pour les lecteurs de Politique Internationale.